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“案例中國”學術實踐項目是我校開展的學生學術實踐專項改革試點，注重體現“突出案例研究、提前發布選題、公開報名遴選、教師精準指導、深耕實踐基地、強化過程管理、突出成果集成”等特點。本次案例中國共有18個調研項目，其中有10個項目由經濟學院教師進行專門指導。經院一家人特推出案例中國系列調研活動跟蹤報道，以展現經院風采，厚植實踐精神。

調研概況

城鄉融合是解決發展不平衡不充分問題的重要抓手，是實現共同富裕的必要條件。面對土地財政效力衰退、城市化進程壓縮鄉村空間的現實，如何重新認識土地要素在經濟發展中的作用，構建城鄉融合發展新機制，亟待進一步的探索。作為廣東省城鄉融合改革創新實驗區，佛山市南海區一直奮進在土地制度改革的最前沿。南海區的土地制度改革先后經歷了以農村土地股份制改革為代表的第一階段、以“三舊改造”為代表的第二階段，目前已經進入以村級工業園改造為代表的第三階段。為了汲取土地改革試點基地的實踐養分，中國人民大學組建了“案例中國”項目組團隊前往南海區調研學習。項目導師為中國人民大學經濟學院胡霞教授，研究助理為周旭海，負責人為羅崇佳。何嘉美、劉偉瑛、魏思龍、吳家瑄、曾琬筠、張熹六位來自不同學院的本科生參與了此項目。

項目得到了廣東省佛山市南海區有關部門的大力支持。南海區委改革辦、南海智庫研究院為調研提供了有益幫助與全程指導。南海區委改革辦丁堅主任出席座談會，為調研團隊答疑解惑；南海智庫研究院李清平院長親自帶領團隊，對村級工業園進行了深入調研。在此對所有支持調研的部門和相關人員表示衷心的感謝。

項目以“土地改革賦能新型城鎮化發展研究——來自廣東省佛山市南海區的經驗證據”為主題，旨在考察南海區以村級工業園改造為代表的發展新階段的歷史淵源和創新前景。項目團隊研究思路如下：首先，梳理既有文獻，厘清南海區發展的歷史全貌；其次，開展實地調研，深挖南海區以村級工業園改造助力產業升級、破解土地破碎化困境的政策理念和實踐智慧；最后，整合相關資料，總結提煉可供借鑒的發展經驗，構建土地改革賦能城鄉發展的可行路徑。

受疫情影響，首次調研工作由駐地廣東的成員線下完成，指導老師、研究助理在線上實時指導，其他成員遠程協助。團隊于2021年8月28日至9月2日開展了預調研和正式調研工作。

南海區土地改革概況

廣東省佛山市南海區是土地改革的先行試點地區。改革開放之初，南海區就有遠見地把目光投向集體土地領域，提出“三個產業齊發展，六個輪子一起轉”的發展思路。1992年，南海區率先探索土地股份制改革，將村民分散承包的土地收歸集體統一經營管理。村集體抓住外來投資涌入南海區的機遇，將集體土地和物業出租給外來企業，村民則以股份形式獲得集體收益的分紅。由此，兼顧農民權益和工業利益的“南海模式”得以初步形成，南海區也因土地改革的大膽探索而被學界譽為第二個“小崗村”。

然而，“南海模式”在實踐過程中也遇到了諸多挑戰。第一，南海區實施的土地股份合作制保留并承認了土地的集體性質。每個村集體分別持有零散的地塊，這就導致政府難以整合土地資源承建大型項目，從而產生了大量的低效工業用地。第二，開放股權下的土地股份制帶有較強的福利性質。在短期利益的驅動下，集體經濟組織忽視對土地存量的投資，造成村級工業園無序擴張、土地利用粗放低效。第三，集體經濟組織之間也存在明顯的收益差距。由于各集體經濟組織持有的土地面積和區位不同，獲得的土地租金也有顯著差異。收入高的集體經濟組織不愿并村并社開發土地和分紅，進一步加劇了土地物質和權屬空間的破碎程度。綜上，城鄉不同類型、不同權屬的用地零碎分布、無序蔓延、交錯混雜，使南海區面臨“半城市化”的發展困局。

為了化解南海區的發展困局，2008年起，南海區政府利用“三舊”改造的契機，推動土地從低質量“混合”邁向高質量“融合”。近年來，南海區又以村級工業園改造為主戰場，力圖打造出高水平的現代產業集聚空間、整合出高品質的城市生活空間、騰挪出高標準的綠色生態空間。基于此，調研團隊擬從南海區的村級工業園改造入手，挖掘土地制度改革的基本邏輯，進而歸納出地方實踐孕育的理論結晶。

調研過程

8月28日，調研團隊前往南海區開展預調研工作。上午，團隊進入南海區桂城街道夏南二社區進行調研。社區內住宅普遍比較老舊，不少還是泥磚房、舊瓦房，道路較為狹窄，小型工廠夾雜其間，廠房墻面斑駁。據了解，該社區已于2021年3月選定整村改造的前期服務機構，以改善居住環境。團隊隨機抽取當地居民進行訪談，了解居民對于土地股份制和片區改造的認知與滿意程度。訪談結果表明，居民普遍了解土地股份制下本地的分紅方式，并通過集體會議和公示得知了村級工業園改造的相關信息，希望能夠通過改造獲取更高股份分紅。這反映出當地居民重視土地資產價值和收益分紅的傾向。下午，團隊前往夏北寶華村和永勝村進行考察，并參觀了當地的舊村改造展覽館。通過對部分行政村的預調研，團隊得以了解南海區村民對于制度變遷和改革發展的態度，這為之后的正式調研工作奠定了堅實基礎。

8月31日，團隊前往佛山市南海區桂城街道夏南二、夏南一社區，走訪社區內的股份經濟合作社、居委會。調研團隊通過座談會咨詢了集體經濟組織運行和發展的相關問題。

上午，團隊前往夏南二社區居委會，訪談經濟合作社負責人。據了解，為了連片利用集體建設用地，獲得最大集聚效益，夏南二社區采取兩級經濟組織架構，集體經濟聯合社下設5個經濟社。夏南二社區擁有700畝以上的集體建設用地，包含4個規模較大的工業園。出租集體建設用地所獲得的資金是其最主要的收入來源。每年夏南二股份經濟合作社會根據當年的凈收入，拿出六成按股份進行分紅，其余資金用于醫療、教育等公共開支。由于村級工業園改造順利、運營良好，夏南二社區的集體收入與居民分紅都比較可觀。

下午，團隊走訪了夏南一社區黨群服務中心，訪談經濟社負責人并進村考察舊村改造項目。據了解，夏南一為一級經濟組織，共有四個工業園區，面積達500畝。其中一個工業園區進行了工業用地改居住用地的改造，其他三個工業園區則在不改變工業用地屬性的前提下，對產業進行升級改造。經過更深入的訪談，團隊得知目前夏南一村級工業園內多簡易老舊廠房，所收租金水平不高。同時，由于農業用地占地面積大，經濟效益產出相比工業用地較為低下，集體收入與分紅情況不甚理想。為了破解發展瓶頸，增加居民收入，夏南一集體組織正在積極破解土地開發利用的歷史遺留問題，一手推動工業園改造，升級產業以獲取更多租金收入，一手推動整村改造，修繕住房、整治人居環境，為鄉村振興添磚加瓦。

9月1日，調研團隊在南海區委改革辦、區整治辦和南海智庫研究院工作人員的帶領下，實地考察四個村級工業園改造項目，并對各個項目片區的城市更新辦、公有資產管理辦負責人、工業園區開發商和社區黨委委員代表進行訪談。

上午，調研團隊首先走訪了大瀝鎮全球創客產業中心，該項目規劃范圍約3000畝，現已啟動建設產業中心核心區和桂和產業社區兩個項目，兩個項目均已完成土地前期整理和出讓工作。項目改造的亮點是通過國有建設用地出讓和集體建設用地出租相結合的方式，將住宅與產業相結合進行“混合開發”，其目的是用房地產開發獲取的資金利潤反哺村級工業園改造，引導開發商“脫虛向實”。項目還借助集體土地整備制度進行改造，由政府成立集體土地整備中心，將原來村小組手中分散、破碎的集體土地進行統租、托管，連片進行招商引資。目前，該項目園區已經吸引大量高新產業進駐，發展態勢良好。

調研團隊部分成員與相關工作人員合影

隨后，調研團隊前往九江鎮臨港國際產業社區。產業社區占地約3807畝。截至2021年6月，該社區已落實了11個大型項目，涉及投資金額約33.3億元，重點在談項目共8個，計劃投資總額約29.9億元。該社區橫跨三個村級工業園，涉及的開發用地歸屬于24個集體經濟組織，土地權屬復雜細碎，前期土地整理難度很大。為解決這一問題，政府對土地所有權進行了兩輪調整，第一輪調整將土地權屬人由24個小經濟社合并為4個自然村，增強了土地整理的可控性；第二輪調整根據“征七留三”的比例，將70%的土地轉為國有，集體則保留30%的土地。九江鎮政府還創新了“連片開發”模式，即在與集體協商一致的情況下，將分散在4個自然村中的集體建設用地調整到同一個土地片區內，并按份額比例共有的形式重新核發土地所有權證。這有效緩解了土地權屬不同阻礙連片利用的問題，實現園區土地的集中統一開發。

九江鎮臨港國際產業社區的待改造建筑

下午，調研團隊進入西樵鎮五八科創產業園。該項目總面積約400畝，土地歸三個經濟社所有。項目改造將產業互聯以及智能應用定位為主導產業，重點發展智能制造、工業互聯網、產業大數據、研發設計等高新技術產業。值得注意的是，五八科創產業園屬于農村集體經營性建設用地流轉出讓項目，是南海區首個將產業用房的產權進行分割登記、分拆銷售的案例。企業可以憑借廠房使用權證，向銀行抵押貸款，從而緩解融資約束。由于適應了企業對產業空間載體面積的不同需求，分拆銷售的方案可以迅速吸引企業入駐，更有利于開發商快速回籠改造資金。當然，考慮到要充分保證工業產業的性質不被改變，譬如防止受讓方擅自將產業用房改造成公寓住宅出租，項目限定分拆銷售的每套單位建筑面積不得少于800平方米。

最后，調研團隊來到獅山鎮黃牛牯風梅嶺工業園。該工業園改造總面積約709畝，涉及13個集體經濟組織。項目以智能制造、高端裝備等產業為主題，遵照“工改工為主，工改商為輔”的產業模式進行開發。其中約120畝土地由公有企業作價收購，計劃通過“集轉國”的方式，推向市場吸引投資，以商業服務用途開發，并建設配套生活設施。另外約589畝土地則由公有企業租賃30年，以“工改工”模式進行改造，打造產業集聚區。

9月2日上午，調研團隊實地考察了天富科技城、海逸新經濟小鎮的升級改造情況。下午，調研團隊前往中共佛山市南海區委員會大樓參與座談會，區委改革辦、區整治辦、自然資源分局和南海智庫研究院的主要負責人員主持了會議。

天富科技城占地面積約80畝，于2006年出租給政府，隨后政府建造了二手鋼材市場，但因廠房破舊簡陋、產能落后，稅收貢獻微薄。同時，由于貨車載重負荷大，科技城周邊的道路需要經常維修，園區的稅收貢獻甚至無法彌補基礎設施建設成本，產業亟待轉型升級。2015年，桂城街道辦組建公有資產公司對天富科技城進行投資和運營，建造了全新的高層工業廠房及配套公寓，著力引入實體科研產業。由于公有資產主導的工業園升級改造具有落地時間快、租金低的優勢，項目一經開展便吸引了大批企業，截至2021年6月，入駐企業約有80家，園區引進工作已基本完成。在這批具備雄厚科研實力的高新企業的支持下，天富科技城的產值也獲得了迅速提升。

改造后的天富科技城

海逸新經濟小鎮屬于微更新微改造項目，占地約236畝。改造后的新經濟小鎮將引入智能制造、時尚數字、網紅直播等業態，形成展、辦、銷一體的全新產業經濟鏈條。其中，海逸新經濟小鎮將重點建設科創企業孵化加速基地和科創成果產業轉化基地，為建設“兩高四新”現代產業體系添磚加瓦。據悉，由于大部分原廠房主體結構完好，尚且符合生產標準，開發商決定在保留原建筑框架的基礎上，對廠房外立面進行改造。目前，新經濟小鎮已引進企業39家，并與季華實驗室、中國發明研究院等創新性機構結成戰略合作伙伴，以促進研發設計環節與先進制造環節互聯互通，推動研究成果的落地轉化。

海逸新經濟小鎮負責人向調研團隊成員講解

下午的座談會上，區委改革辦丁堅主任介紹了南海區土地制度的變遷歷程，并分析了南海區面臨的發展機遇和潛在挑戰。他指出，歷史遺留的土地權屬空間破碎問題造成了產業形態的落后。南海區現有612個村級工業園，總面積達18.9萬畝，占現有工業用地的61%，產值卻不到總工業產值的23%，稅收貢獻僅占8.6%，改革勢在必行。

改造中的村級工業園

面對低效存量用地比例過大、產業附加值不足的現實問題，南海區遵循“以土地改革為切入點，由土地帶動產業，產業帶動經濟”的改革思路，提出了兩方面設想：一是引入高端龍頭企業，發揮“頭雁效應”，引領產業升級方向；二是推動中小型民營企業升級，培育多樣化、專精特新的“小巨人”，填補產業鏈中的短板環節。相應地，南海區正在進行兩方面的土地制度調整：一是統籌整合出連片國有土地，優化國有建設土地與集體建設用地比例，適當增加國有用地比重；二是保持部分集體土地產權不變，以發揮集體土地對于中小企業的特殊優勢，并推進集體土地連片集約化，以發揮土地的規模效應。

自然資源分局的工作人員還介紹了土地制度改革中的諸多創新性政策。例如，在激發市場和村集體參與改造的積極性方面，采用資金獎勵政策，設置區級獎勵和鎮街獎勵，對村級工業園改造的土地整理方進行獎補。又如，在處理國有土地和集體土地關系方面，創新集體土地入市制度，加快構建國集統一的用地市場，推動國有土地和集體土地“同地、同價、同權”。這些制度設計豐富了政府的政策工具箱，能夠有效化解村級工業園改造中的各種難題。參加完座談會，調研團隊對南海區村級工業園改造的歷史原因、現實依據和創新政策有了更深層次的認識。

調研結論

分稅制改革以來，中國地方政府以征地制度為起點，創造出了一套獨特的“以地謀發展”模式，助推了上一輪高速的工業化、城市化進程。然而，隨著征地成本提高、房價泡沫化上漲和地方債務金融風險增加，土地財政促進地方發展的效力逐漸減退。如何將集體土地納入到高質量的工業化、城市化進程中，是南海區探索的方向，也是本項目的研究意義所在。通過對南海區村級工業園改造的調研，團隊發現：
第一，政府針對集體土地的創新制度設計，有助于破除集體土地在整合、流轉與入市方面的阻礙，利用集體土地實現城市產業升級。長期以來，我國的二元土地制度導致了國有和集體建設用地權利不平等的問題。黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會都提出要建立城鄉統一的建設用地市場。在國家的政策導向下，南海區一方面完善集體土地產權，破解歷史遺留的確權問題；另一方面推動集體土地功能多樣化。比如，南海區政府通過完善使用權證明，滿足大型企業的抵押融資需求，同時利用政府信譽穩定企業預期、激發企業投資。這類舉措能夠有效破除集體土地潛在租金價值實現過程中的人為產權阻礙，推動國有土地和集體土地“同地、同價、同權”進入市場。
第二，土地產權變革需要打破原有的利益分配格局，通過產業升級釋放土地新的級差收益，并對土地增值收益構建新的再分配機制。2019年，南海區發布《佛山市南海區城市更新（“三舊”改造）實施辦法》，要求“工改居”項目（含兼容有城鎮住宅建筑的“工改商”項目）應與“工改工”（拆除重建類）項目聯動改造。“工改居”“工改商”拉動“工改工”的做法，能夠有效解決低效存量用地難以更新的問題，促進老舊工業園區騰籠換鳥，通過產業升級釋放級差收益。針對這部分新增級差收益，政府重新制定分配比例，在保證集體經濟組織收益的前提下，擴大政府在城市更新的作用。級差收益的釋放與分配，或對突破“以地謀發展”模式、實現內生式發展有所啟示。
第三，南海區以集體土地推動產業升級的探索，賦予了鄉村共享城市發展紅利的可能性，為城鄉融合和共同富裕提供了有益經驗。在鄉村振興的歷史實踐中，部分地區過度依賴政府資助和招商引資，卻忽視了自身豐富的土地和人力資源稟賦，致使生產要素配置效率低下。南海區政府為集體土地整理和入市打造了完善的“政策工具箱”，集體土地能夠整合成片，承建大型項目，優化了土地資源配置效率。更重要的是，集體經濟組織通過整理并提供建設用地，參加了土地改造和產業升級的過程，從而具備了獲得級差收益的正當性。政府在集體土地上引入高附加值產業，并將土地增值收益以適當比例分成給村集體，集體經濟組織和村民能夠進一步共享城市建設帶來的發展紅利。南海案例表明，城鄉要素的平等交換與合理配置，能夠充分調動利益相關主體的積極性，從而走出城鄉融合和共同富裕發展的新路徑，實現“既有高效的城也有美麗的鄉”的美好目標。

調研感想

無論是90年代初的鄉村工業化致富，還是當今探尋產業轉型升級實現高質量發展，南海區都巧妙地把握住了土地這一關鍵要素。本次調研讓我對地方實踐和制度改革有了新的認識。一是改革要遵循具體現實靈活創新，譬如同是面臨如何將權屬分散在各個村小組的土地統一起來使用的問題，可以由政府主導進行集體土地整備，也可以發揮市場力量進行“毛地入市”。二是要兼顧各方面的利益訴求，推動政府、企業、村集體和村民互利共贏。在一個集體土地占比很高的地方，為了長遠的產業升級和地區發展，政府要將部分土地“集轉國”來吸引高端龍頭企業，又要推動集體土地上中小型民營企業轉型升級，還要幫助村集體和村民更好地實現自己的利益。總的來說，南海區的土地改革展現了卓越的地方智慧。

——經院19級本科生吳家瑄

作為黨史專業的學生，有幸與南海結緣，更有幸從土地制度的視角切進波瀾壯闊的改革開放歷程。南海的故事始于南海，卻不止于南海。我們想要達成的，是通過個案研究管窺城鄉融合藍圖的宏大目標。作為一個富有獨特性的案例研究，以及作為一個扎實規范的田野調查，這次南海區之行無疑是一次難能可貴的深度體驗。

——馬院19級本科生何嘉美