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“鄉村空間是一個發展空間，而不是等著被消滅的空間。”劉守英說。

中國人民大學經濟學院院長劉守英教授深耕土地制度研究已有30余年。期間，劉守英教授走訪中國各地，從農村到城市，不斷探索土地現象背后的邏輯，并在去年獲得了中國經濟界最具影響力的孫冶方經濟科學獎。

近期，劉守英所著的《土地制度與中國發展（增訂本）》由中國人民大學出版社出版。該書在2019年出版的《土地制度與中國發展》中新增了部分內容，其中專門提出了城鄉中國的土地問題。對此，搜狐財經《致知100人》與劉守英教授展開了線下對話。

《土地制度與中國發展（增訂本）》所討論的城鄉中國是介于鄉土中國與城市中國的中間形態，其基本特點為一半城市、一半鄉村。劉守英表示，城鄉中國是從鄉土中國轉型為城市中國的重要轉變時期，不能只用城市思維看待問題，一定要有鄉村思維。

“簡單地提高城市化水平并不能徹底解決鄉村問題。”劉守英指出，當前中國城市化率為64%，但卻出現了鄉村衰敗的問題，其原因在于快速工業化和城市化進程沒有帶來鄉村的系統性重構。

“在城市化率達到70%時，就會出現郊區化，大量城市人口和鄉村人口向郊區轉移，就形成了城鄉融合空間。”他坦言，城鄉融合空間的發展問題就是土地問題，必須要保障郊區的剩余土地與國有土地享有平等的開發權利。

談及城鄉中國的土地問題，劉守英表示，當前農村存在土地破碎問題。青年人紛紛出村，農村土地留給老人耕種或者閑置，從而出現農村剩余土地的破碎和利用不足問題。

針對這一問題，他指出，應從整個村莊系統的土地重構來形成整片土地的利用規模化。土地破碎化和利用不足問題，涉及到農地、集體建設用地、宅基地，這些土地權屬一定要打通。

“鄉村是一個發展空間，而不是等著被消滅的空間。”劉守英始終堅持，鄉村發展最重要的就是要恢復鄉村經濟活動的復雜性。鄉村需要有經濟活動，需要有制造、服務、加工、有農業產業的延伸。

而鄉村農業在發展過程中，卻始終面臨著成本高、收益低的問題。對此，劉守英表示，提高農業回報率是重中之重，必須要提高農業報酬。首先要降低成本，而降低成本最核心的就是提高要素組合的匹配度。“各個要素成本上升的背后是整個中國要素組合和配置的失衡，一定要解決這個問題。”

其次要考慮如何提高單位土地的報酬。劉守英認為，一定要形成主打產業，圍繞主打產業形成農業制造、農業儲存、農業物流、農業加工。

當越來越多的農民轉移到城市，農民工也面臨著“留不下的城市，回不去的農村”的尷尬處境。劉守英坦言，農民的去向問題要分代際來討論，中國農村的農民包括三代人，而當前最尷尬的就是農二代。“城鄉中國人口問題的重中之重就是一定要保證農二代能夠在城市待下來。”

最后，談及農村發展的出路到底在哪？劉守英表示，一定要實現城鄉平衡發展，城鄉收入差距不能拉大；其次，鄉村是重要的發展空間，不能將其變成單一的要素流出空間；最后，要實現城市鄉村人口互通，人一定要流動，鄉村才會得到更好發展。

以下為訪談內容精編：

致知100人：在土地觀上，城鄉中國與鄉土中國和城市中國有何不同？

劉守英：鄉土中國的土地問題主要是農業問題，涉及到如何用有限的土地資源養活不斷增長的人口，實際上是人地關系。高度城市化社會的土地問題，就是土地如何來保證城市發展過程中人的居住權實現問題。

《土地制度與中國發展（增訂本）》這本書，討論的是這兩種形態里的中間形態，即城鄉中國，其最基本特點是一半城市、一半鄉村。它實際上是從鄉土社會轉型為城市社會的重要轉變時期，所以存在結構轉變的問題。

這就涉及到，第一，大量人口從農村轉向城市的土地問題；第二，涉及到從農村社會轉向城市社會的經濟活動，包括土地的用途轉換和土地利益增值的分配問題；第三，涉及到大量體制轉型，制度變遷的核心是土地制度如何推動結構轉變、如何影響從鄉土社會到城市社會的轉變。

致知100人：提高城市化水平是否能解決鄉村問題？

劉守英：在城鄉轉型過程中，村莊發生的變化是影響轉型的。城鄉中國大部分空間在鄉村，另外，鄉村經濟活動與城市高度關聯，城市和工業的發展直接影響鄉村。觀察中國轉型的時候，不能只有城市思維，一定要有鄉村思維。

在整個城市化過程中，為什么在64%城市化率的時候，就出現了鄉村衰敗？按道理城市化率不斷提高，鄉村不就問題就解決了嗎？但是中國這一輪的鄉村問題，恰恰是在中國城市化速度最快的時候出現。

這里涉及到簡單地提高城市化水平是否能解決鄉村的問題。如果城市化和工業化不顧及鄉村，最后肯定會產生鄉村問題。城市化和工業化的發展如果考慮到如何與鄉村互動，鄉村本身在結構變遷中，應該是什么樣的位置、什么樣的功能，那鄉村就不一樣了。

中國在城市化率剛過半，就出現了鄉村衰敗，其重要表現就是整個鄉村的人口、土地、村莊和產業之間出現功能失衡。其原因是快速工業化和城市化進程沒有帶來鄉村的系統性重構，人口、土地、產業和村莊，這四者構成整個鄉村系統。

所以在工業化和城市化過程中，人往外走，但他們還得回來，整個土地關系就不能得到調整。農民與土地的關系無法脫離，土地制度的調整也會受到影響。產業也是一樣，人地關系如果不能得到根本重構，產業還是小規模、單一的、以服務城市為主的產業，那么產業也不能得到重構。

所以整個鄉村四要素之間的重構，要跟整個城鄉形態的改變結合起來討論，不能用城市化思維和鄉村思維來看現在的問題。

致知100人：近郊農村應如何進行城市化？

劉守英：近郊問題還是城鄉之間形態的重構問題。近郊城鄉結合部、城中村和發達地區的鄉村，這些通通把它歸結為城鄉融合的重要區域。

在城市化率到70%左右的時候，就會出現郊區化，大量城市人口往郊區居住，因為城市存在擁擠、煩躁、交通、治安等問題；同時，從鄉村進來的很多人，也都落到近郊、城鄉結合部、城中村地區，這些地方是城和鄉之間重要的結合空間。所謂郊區化，就是人口、產業、生活設施，公共投資等開始往郊區轉移，這些地方就形成了城鄉融合空間，中國現在就是在這個階段。

目前城鄉融合空間在發展過程中，基礎設施不往這里投，結果就是本地人在這投，大量的地被征走，本地人留一部分的土地，在這里自己蓋房、自己出租，形成一個非正式空間。

這些空間的核心問題是土地問題。就是這些地方剩余的土地，是否平等享有跟城市國有土地一樣的開發權利。因為整個農地轉非農用地都一律實行征收，這些地方如果繼續只用征收的辦法，農民就分享不到增值收益，最后就開始自己蓋房、違規使用，為了獲得增值收益。

所以最重要的問題就是國有土地和集體土地的平權，要讓這些土地平等參與到城市經濟活動、非農建設中。所以核心是土地，如果不讓這些地方的土地參與非農經濟活動，土地就繼續被征收、繼續被做房地產，結果就形成城市和農村兩張皮，中間夾了非正式的發展空間，而形成不了城鄉融合空間。

致知100人：如何看待鄉村產業的單一化？如何豐富鄉村經濟活動？

劉守英：如果在純城市化思維下，鄉村是必然會單一、必然要衰敗的。整個鄉村產業的單一化，實際上是這種單級城市化社會的結果，把人轉向城市，鄉村就是提供食物、提供糧食，這樣導致的結果是就是鄉村產業越來越單一、鄉村產業越來越沒有回報、從事鄉村產業的人越來越老人化。

所以鄉村本身的功能，在整個城鄉融合階段，就不能只是提供糧食、提供勞動力輸出的空間，鄉村空間是一個發展空間，而不是等著被消滅的空間。鄉村發展最重要的就是說鄉村的整個經濟活動要恢復復雜性，不能是單一的。

城鄉融合以后，鄉村也需要有經濟活動，有制造、服務、加工、有整個農業產業的延伸，鄉村需要有非常多樣化復雜的經濟活動。糧食對農業當然很重要，但是現在重點是做糧食產業的這些區域，一定要做成強大的糧食產業。

比如一個縣不能搞很多產業，做一到兩個產業，比如糧食為主的產業縣，就圍繞糧食產業實現工業化，整個農業種植規模圍繞糧食展開。

同時，其加工、物流、農業服務都圍繞一個產業，這樣就形成一個規模化產業，這樣可以提高競爭力和勞動生產率。鄉村現在不是沒有路，鄉村的路要在新的思維上來推動。

致知100人：農業成本高但回報率低，如何提升農民收益率？

劉守英：必須要提高農業報酬，如何提高農業回報率是重中之重。提高農業的回報率，第一，要把成本降下來，沒有回報的核心就是所有成本居高不下。

第二，勞動力成本高、農村發展其他產業的機會成本上升、勞動成本高、地租高，機械成本上升。所以要降低這些成本，最核心的是要提高要素組合的匹配度。

農業工業化的核心就是要素之間如何進行更好組合，就是土地、資本、勞動、服務要進行有效組合，來降低現在單要素增加所帶來的成本上升。

為什么沒有進行有效的要素組合？與城市化、工業化模式相關。大量的人出去還得回來，人地關系就不能調整，人和地就沒有有效匹配，土地就實現不了適度規模，因此，越擴大規模，成本就越高。所以各個要素成本上升的背后是整個中國要素組合和配置的失衡，一定要解決這個問題。

農業要提高回報，就要考慮如何提高單位土地的報酬，一定要根據中國土地資源稀缺的特點，在如何提高單位土地報酬上想辦法。另外，每個縣的農業一定不是要發展很多種的產業，一定要形成主打產業，圍繞主打產業形成農業制造、農業儲存、農業物流、農業加工。

致知100人：農村剩余土地應如何開發利用？

劉守英：在農村里存在土地的破碎問題。土地破碎問題的表現是一家一戶，基本上年輕人出去，土地都給老人種、租給別人種或者就空著，這就是土地破碎和利用不足。

現在中國農村土地問題的核心是破碎化、利用不足，但現在規模化是解決不了問題的，現在應該從整個村莊系統的土地重構來形成整片土地的利用規模化。這些土地破碎化和利用不足問題，需要國家政策來解決。因為涉及到農地、集體建設用地、宅基地，這些土地的權屬一定要打通。這些權屬不打通，土地就沒有辦法整合利用，就很難形成規模化的土地使用，一定要考慮清楚，如何讓本來非常稀缺的土地進行整合、規模化。

致知100人：1997年我國實行了第二輪農民土地承包，年限為30年，2027年將實行第三次土地承包分配，您認為接下來是否會對耕種面積進行重新分配？

劉守英：上一個承包期到期以后，接下來原有農民的承包權是不是要得到承認？這個不要懷疑，已經宣布了，30年過期以后再續30年，就是為了保證承包權問題。

承包權的穩定，穩的就是原來集體組織成員對集體土地成員的權利，只有成員才能獲得承包權，這個權利30年到期也不能改。但是并不等于擁有承包權，土地就一直在你手上。三權分置的作用就是每一個成員的承包權是原來成員擁有，在承包權保證的情況下，一定要把經營權做成獨立權利。

經營權流轉以后形成的經營權，因為大量的人現在都出村了，所以使用權、收益權、轉讓權、抵押權，這些權利要真正落實。落實以后，未來進入農村的經營主體，就能很好地把土地經營起來。

這里面有兩個重點：首先，承包權是原來集體組織成員的，不能動搖。其次，未來經營權要真正做成獨立權利，這兩者是不矛盾的，所以未來一定要保障承包權，同時把經營權做成獨立權利，這樣經營者才能更好地利用土地。

致知100人：農村土地經營權的主體是誰，分配機制是什么？承包權、所有權、經營權，哪個應該優先？

劉守英：農民的承包權不能去掉。原有的集體組織成員對承包土地的承包權不能喪失，意味著這個承包權，第一，有收益權，土地轉租出去，轉給企業、大戶，地租不是集體的，是農戶的地租。

第二，你用我的土地去發展旅游、做產業開發等，農民不是只吃一個地租，農民承包權要和經營權談判，就是地租。城市的地租收益會不斷上漲，農村也應該有相應的上漲機制。

第三個，農民的土地包給第三方，第三方不好好利用，或者把土地耕作層破壞了，又或者沒有按合同規定的土地用途去使用，最后導致土地破壞，農民是有權利收回的。所以要在權利的實施上，有更完整的實施規則，這樣既保護農民承包權，也保護種地的經營者的經營權。

致知100人：如何解決土地抵押融資還貸風險問題？

劉守英：中國城市化的資金來源主要靠土地抵押融資，實際上現在不允許用土地抵押融資了。允許地方政府發專項債，但是不允許利用土地抵押，現在到了思考整個土地抵押融資功能的時候了。

當前地方政府的債務還在大幅增長，原因就是城市建設資金的主要來源開始靠債務。原來有土地抵押時的好處就是說地方政府拿著土地抵押就能從銀行拿到錢，然后靠土地抵押去獲得融資資金。

但后來為什么叫停？因為做過了。土地抵押的評估和土地的未來預期收益，在整個制度環節上沒有得到很好的保障。地方政府只要征來土地，把它放在平臺公司一評估，就可以拿到一大筆錢，這就產生了土地抵押的融資風險。叫停土地抵押是因為原來的土地抵押制度不完善。

在整個城市化過程中，土地融資實際上是城市化過程中土地價值升值以后，作為城市建設資金的重要來源。城市化過程中主要升值的是土地，城市建設的結果是土地升值。土地升值以后，一部分用來做城市建設，這個鏈條是對的。

但是我們現在應該完善制度還是一刀切？我們把它一刀切斷以后，最后債務還在不斷增長。所以應該思考如何更好發揮城市化過程中，土地升值對支撐城市建設、城市高質量發展的重要作用，同時要防止地方政府盲目用土地抵押，超額獲得銀行資金。不同城市有不同的發展能力，土地升值空間也有所不同。所以就需要有更完善的土地融資制度來支撐城市建設。

致知100人：如何解決農民工“留不下的城市，回不去的農村”的尷尬處境？

劉守英：農民的去向問題要分代際來討論，整個中國農村的農民實際上是三代人，40、50、60、70，基本上是農一代，他們對土地有感情，也發展過農業，這些人肯定是要回鄉村的。

第二波就是農二代，80后、90后。他們沒發展過農業，但他們知道自己是農民身份。這些人現在是不愿意回村，他們的生活方式也城市化了。現在最尷尬的就是這一波人，他們不想回村，也回不去村。

第三波就是農三代，主要是00后，他們基本上是在城市出生，生活方式已經城市化。所以現在城鄉中國最大的問題是人的問題。人的問題實際上是三代人怎么擺布的問題，所以我認為農一代，應該讓他們在鄉村有體面的生活，包括他們的基本養老保障，鄉村的養老設施等。

農二代現在面臨的問題就是他們已經不愿回村了，不能讓他們被迫再回到村莊。城鄉中國人口問題的重中之重就是一定要保證農二代能夠在城市待下來。在就業和工作的地方，就地城市化，而不是回到鄉村。

農三代完全跟農村沒有瓜葛了，所以這些人一定要有公平的教育、公平的居住權、公平的就業權。

農一代體面地在鄉村老去，農二代過渡到城市，農三代徹底城市化，整個中國的人的問題基本就解決了，這里面的核心是基本權利的問題。農一代的基本公共服務權利要保證，包括養老、文化；農二代入城的權利要保證，包括就業、居住等基本權利；農三代市民化的基本權利要保證，包括居住、教育、公共服務等，這樣就能順暢地從城鄉中國轉型到城市中國。

致知100人：農民融入城市后，其宅基地房子的產權該怎么辦？

劉守英：農一代基本還在農村，土地不是問題。農二代應該是整個城市化中非常重要的人群，他們進入城市以后，土地承包權、宅基地的資格權、集體建設用地的分配權還是他們的。

但并不是說，承包地還是他們在種、宅基地還是他們在住、建設用地還是他們在用。這些人基本上兩權分離了，他們通過持有基本權利，有一定收益，但是土地使用轉給其他人，這里也包括本村和外村的人。到農三代就徹底城市化了，就不存在這些問題了。

致知100人：城鄉之間如何實現雙向流動？

劉守英：接下來就是城鄉如何打通的問題，城鄉要素要能夠實現對流。未來鄉村應該具備兩種獨特優勢。第一，鄉村人口進一步城市化，土地重新整合，產業不斷專業化、復雜化，這時的村莊就可以適度調整，未來的鄉村應該是中國鄉村文明延續的地方。

另外，大量的人進入城市，整個經濟活動、生活方式基本在城市，但是鄉村的根是要留的，因為他們的生命是從這里出來的。那么鄉村未來就是一個農民養老的地方。

這些出去的人，回來尋找的是詩、遠方。他們每年還是會回來，家園的半徑適度擴大，農民對鄉村的住房、文化設施、公共空間進行適度改造，鄉村就可以建得很漂亮。這樣城市中一些對農村生活方式感興趣的人，也愿意留在鄉村、愿意對農村進行投資，這時城鄉就打通了，鄉村形態也發生了變化。

變化以后，就有一些城里的人進到鄉村來，出去的農民每年也會回到鄉村，那么鄉村就活起來了。村莊的文化活動建設、公共設施投資、土地整理、產業發展就進入鄉村，鄉村整個空間就會成為一個發展空間。

致知100人：從發展經濟學的角度來看，中國農村的出路在哪？

劉守英：從發展經濟學角度來講，農村發展的出路，首先一定要平衡發展，不能只有單級發展。如果只有城市發展，鄉村一定會衰敗，所以城鄉一定要平衡發展，城鄉收入差距不能拉大；第二，鄉村一定是重要的發展空間，不能把它變成是單一的要素流出空間，這里一定要有經濟活動、社會活動、政治活動；第三，人一定要流動，會有農村的人出去，也會有城里的人進來，這樣鄉村就會得到更好地發展。

（文章來源于搜狐網）