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　　9月13日，《關于深化國有企業改革的指導意見》發布，指導推進國企改革的綱領性文件落地。報告中從總體要求、分類推進國企改革、完善現代企業制度、完善國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業領導等7個方面對改革提出指導意見。

　　國改“1+N”頂層設計的“1”確定了，N會怎么走；黨對國企領導和國企市場化改革方面的矛盾將如何化解，淡馬錫模式又是否適合中國國企；國企壟斷要不要有。針對這些問題，鳳凰評論高見欄目專訪中國人民大學國家發展戰略研究院執行院長劉元春。

訪談嘉賓：劉元春 中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長

鳳凰評論《高見》欄目訪談員：劉昱含

“全面加強黨對國企控制”，控制啥，不控制啥？

　　鳳凰評論《高見》：您認為本輪國企改革指導意見中最大亮點是什么？

　　劉元春：就這一次改革來講，我認為最大亮點有三方面，第一點是對過去市場化導向的國有企業改革方向進一步明確，解答了國有企業的定位、功能、屬性問題，并且回答很明確。

第二點是對分類改革舉措進行細化。無論是從分類改革角度，還是從混合所有制、治理結構調整角度說，這次指導意見在很大程度上延續了十八大前的改革試點。很多做法并不是全新的，而是從過去實踐中繼承過來。

第三點是加強掌管資本、掌管干部等問題。從這入手對國有企業整體的內控體系進行重新梳理，對腐敗高發的國企現象有很強針對性，是國企反腐的長效機制。我覺得核心亮點在這些地方，而不是在一些細節方面。

　　鳳凰評論《高見》：針對您剛才說的第三點，您認為如何化解黨對國企領導和國企市場化改革方面的矛盾？現在要求全面加強黨對國企控制，落實時遇到“不適合管的”的該怎么辦？

　　劉元春： 黨對國企的控制，實際想了很多辦法來改善。第一是從資本角度著手，建立國有資本投資控制機制，這里存在政企分開的割裂問題。第二是對國有企業領導人分類分 層管理，并不是所有人都要黨來管，實際上過去也是一樣，由中組部來管核心高管，其他高管由經營人市場來構建職業經理制度，在干部層面就把黨的控制與市場化 選擇結合起來。

另 外一個很重要的是加強紀律檢查，建立反腐長效機制，從而避免過去由于內部人控制導致國有資產流失。因此，強監管實際上跟市場機制并不沖突，作為私營企業也 面臨這個問題，但是私營企業主作為股東和老板對財產的控制力度會強一些。國有企業有它的具體問題，出資人是國家，代表人民，如何確保權責對稱，就需要建立 反腐的強化機制，所以強調黨的領導作用、紀律監督作用。

　　鳳凰評論《高見》：所以全面加強黨對國企控制，對國企反腐的作用，預期上會很大？

　　劉元春：也不完全是這樣，加強黨對國企控制主要為國企反腐奠定基礎作用，但同時一個腐敗企業絕對不是一個合格的市場競爭主體。國企反腐更多來說對市場競爭秩序的建立，凈化市場環境起作用。

淡馬錫模式：中國國企只借鑒，不會一刀切

　　鳳凰評論《高見》：國資委不管資產、只管資本，明確提出引進淡馬錫模式，您覺得這種國企運用國家資本模式能否適用于中國國企？這次提出的時機和關鍵點在哪？

　　劉元春： 提此初衷是為讓國企管理著力點更明確。原來國有資產管理體系是“管人、管事、管資產”三位一體，而事實上，國家沒有這么多能力對中國高達一百多萬億的國有 資本全面管理，也沒有能力對千差萬別的國有企業全面介入。所以用國有資產投資、運營公司，以資本為紐帶來實施戰略性依托，通過這些方法讓管理效率大大提 升，有利于增強企業活力。

所以對淡馬錫模式國內也一直在探索，但這種模式是否一刀切的全面推行倒不一定。對淡馬錫模式我們可以借鑒，但是中國不一定完全按照淡馬錫模式來進行，我們還會進行分層管理、差異化管理。

　　鳳凰評論《高見》：說到分層管理，這次報告里提出公益類重點考核成本，商業類重點考核利潤。您認為這種提法初衷是什  么？成本和利潤在商業類國企運營過程中如何作為考核參照點？

　　劉元春： 這是一個非常復雜的事情，也是在經濟學、管理學里爭論很大的問題。對于商業類國企，因為競爭性行業居多，利潤最大化是原則，所以考核利潤是最直接有效的方 式。但同時也要考慮其他參照點，也是現在很多人攻擊比較厲害的，比如商業性國有企業構建在一些行政性壟斷基礎上，利潤來源不是經營績效而是行政力量。

因 此商業性國企利潤考核的一個前提是，必須打破行政性壟斷。商業性國企的界定必須在競爭性行業上作出，而不是什么企業都可以申請做商業型國企。否則就容易出 現如幾桶油競爭不足問題，“誰在那兒當老總都會有利潤”的說法。另外一點是國企競爭需要有同行參照性，要打破國內行政性能，在壟斷之外進行判斷。另外要強 化對國際競爭的適應，和國際同行中的大企業進行類比。

　　鳳凰評論《高見》：事實上除了商業類國企評估需要考慮市場競爭問題，公益類國企的成本評估方法也隨著市場變動發生很大波動，成本核算的標準、范圍發生轉變，這點您怎么看？

　　劉元春：公益類國企成本很復雜，技術又不斷變化，很多公益服務類國企隨著技術、管理方法的不斷進步，是有可能轉入競爭性領域的。因此對公益類國企評價需要堅持動態原則。

此外，公益類成本評估必須建立在良好的內部評估基礎上，建立評估體系，而不是說簡單的自我評估。要把社會評價納入到對公益類國企評價系統里來。

所以在未來改革中，對公益類國企成本到底怎么核算，核算范圍是什么，社會評估怎么納入，都是需要不斷探索的。目前西方發達國家對公益類國企的成本評估也面臨類似問題，沒有一個確定答案和確定標準，只能在干中學，改革中不斷調整。

允許部分壟斷性國企存在，混合所有制能破局

　　鳳凰評論《高見》：您剛剛也強調商業類國企非常要緊的一點是破除行政壟斷，但必須承認的是現在部分商業類國企如三桶油的壟斷優勢依舊非常明顯，您認為從這次改革所釋放出來的信號來看，當下破除行政壟斷的力度能有多大？

　　劉元春：這個目前是很多市場派學者對這次改革方案提出質疑最大的地方，很多人認為目前方案不僅沒有破除壟斷，反而強化壟斷可能。

但 是我認為這里面需要討論的很多，第一是部分國有企業要強化自己的國際競爭實力，這時企業的壟斷能力就很重要，我們現在有三桶油，而英國殼牌、美國美孚這些 石油公司也都是非常龐大的。因此在國際視角里對企業壟斷的建立和管理的判斷，和在單純封閉體系里的判斷可能有很大差別。

我們現在對商業類國企壟斷的破除，很重要的障礙是破除一些由權利體系、條條框框所帶來的行政性壟斷，但同時要正確認識市場壟斷。從國際競爭角度來看，要允許一些大企業甚至壟斷性企業存在。

　　鳳凰評論《高見》：在打破壟斷的過程中，隨著國企重組并購又會出現新問題，有學者提出商業性國企應直接退出競爭性行業，這點您怎么看？這是否是解決行政性壟斷的可行方法？

　　劉元春： 國有企業也在大轉型時期，對于做的不好的國企，勢必要噬掉一批，倒掉一批，然后創新一批，通過并購等模式實現。國有企業轉型過程中需要注意權衡問題，簡單 的分散會大量占據市場份額，出現效率問題，所以需要砍。而砍掉過程中，怎么處理國有經濟和非國有經濟的關系，這點需要注意。目前來講大家希望是通過混合所 有制方式來解決問題。

因此對破除國有壟斷問題沒法單純講，很多人認為國有企業就應該退出經營性行業，這些話說起來很簡單，可以按照抽象的市場經濟思路來進行，但現實的市場經濟中我們會發現很多的還不成立的地方。

從轉型升級角度來講，有些企業進一步做大做強，市場份額甚至更多，這是有一定合理性的。

　　鳳凰評論《高見》：如果說混合所有制有可能成為當下破局的手段，并作為更復雜操作路徑解決行政性壟斷問題，您怎么看待股權激勵在其中作用？強調國企優先股，指向在哪里？

　　劉元春：之所以提出混合所有制，主要針對原來的國有股一股獨大，導致國企內部體制缺陷，內部創新乏力，并導致民營經濟、民營資本生存空間較小等問題。

國企優先股一般情況沒有表決權，享有收益權，這會為非國有股創造在企業中管理創新的條件。此外，國有特殊管理制度還得存在，和西方國家原來的黃金股一樣，只有一股，但有否決權，企業日常經營聽非國有股股東決策，但大方向上國企優先股有否定權，使企業方向符合國家戰略。

股 權激勵制度其實是老生常談，以往操作不利時容易產生國有資產流失問題，之所以叫停后現在又提出，實際是希望通過對內部員工的股權激勵，使員工和企業形成一 致利益方向。這里面涉及權衡，一方面要強化國有資本本身管理的控股，另一方面允許股權激勵產生和利益相關者的利益相容。理論上講已經很明確了，主要是落實 上的分寸問題、操作管理問題。

　　鳳凰評論《高見》：您覺得現在實行國企混合所有制的最大障礙是什么？

　　劉元春：資本市場完整問題，如果市場不完善，存在大量做空、股市操作行為，混合所有制實行起來就很艱難。股權多樣化及國有資本投資多樣化都要建立在資本市場相對完善基礎上，讓資本價值評價有比較公開公平的機制。

混合所有制是一個很好的方向，它的制度潛力跟資本市場的完善密切關連。

　　鳳凰評論《高見》：但是就現在情況來說，中國國內資本市場遠遠稱不上完善。在大環境沒有能完全發展起來的情況下，落實混合所有制其實挺難，怎么把國企改革的長期目標和現實棘手問題平衡考慮？

　　劉元春：慢慢來。這一輪國企改革設定了一個很重要的時間點，提出到2020年構建起資本基本框架，但是它的全面運行還有漫長過程。因此很多人雖然說現在資本市場這種情況，提改革沒用，但是大家一定要相信資本市場的改革和完善是有個過程的，從7月份到現在開始是一個非常特殊的時期，下一步會逐步調整回歸?！　　?/span>

階段性改革，認清討論問題基礎在“國企姓社會主義”

　　鳳凰評論《高見》：如何評價這一輪國企改革在大的改革過程中的作用？很多人失望，很多學者指責沒誠意，這點您怎么看。

　　劉元春：國企改革是一個漫長過程，是需要在改革中間不斷創新的過程，任何一種國企改革方案不可能一次窮盡。只能說這一輪改革只是勾畫了階段性方向，不是說這一個改革方案就能解決國有企業方方面面所有問題。

這次針對國企腐敗問題進行了強有力管控，這是這次亮點。我覺得對市場秩序構建會有一個利好，同時對國企公權力和一般市場經濟主體權利地位的制度連接有一定創新。

其 他方面我覺得還不能說太滿，現有改革很多是在各種方法上的繼承延續，而不是像很多人講的“階段性革命”，不是。所以很多人一看到這個國企改革方案非常失 望，因為原來很多人的評判標準是市場化，私有化，但是這個方案中大家看到開宗明義的五大原則里，三大原則都是強調這是我的，是共產黨的，是社會主義的，不 是你們的。所以如果不理解這個討論基礎，簡單否定這個方案，我覺得可能還是有一些問題。

　　鳳凰評論《高見》：階段性的意義是，對漫長改革脈絡里能夠起到延續修正作用，這點值得肯定？

　　劉元春：對，有些試點原來做了，但是沒有上升到一個高度，這次改革是對有些懸而未決的問題給出答案。比如曾經有提出“國有企業干脆不要”，那現在回答很明確，要；原來說“希望國企退出競爭性領域”，現在不僅不退出，還要做大，所以這會讓很多人失望。

在具體操作上，我覺得我們需要關注國企這樣的體系里，國企自我膨脹內升力到底有多大， 比如提出國有資本收益到2020年上升到公共財產的30%，強化股權股利分配，那在實踐中就可能強化國有企業反腐內控機制，這樣的話，國企內升膨脹就不像以往那樣。解決曾經有些國有企業經營滿堂，主營業務不分到處投資，企業家作威作福等問題。問題解決了，國企內升膨脹動力不過度，非國有經濟的成長空間就出現了。

　　鳳凰評論《高見》：所以依您預測，在未來中國的市場經濟前景下，國有企業的存在領域和意義在哪里？

　　劉元春： 國企代表國家方向，代表國家競爭力，主要意義在國際市場上進行打拼。這種作實際上從目前綱領來講導向還是比較明確的，這次報告里第一個問題講的就是國有企 業目前問題在主體地位弱，所以說下一步肯定按照這個方案來改，讓國有企業主體地位進一步凸顯。但是凸顯在什么地方是有限制的，它凸顯在國際競爭、國家戰略 里。

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