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城鎮化是現代化的必由之路。日前，國家發改委發布《“十四五”新型城鎮化實施方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》有哪些亮點？“十四五”期間將如何明顯提高戶籍人口城鎮化率？有關政策會給房地產市場帶來哪些影響？以縣域為載體的城鎮化將如何推進？中國經濟時報本期圓桌邀請相關專家進行深入解析。

最大亮點是提出“以縣城為重要載體的城鎮化”

中國經濟時報：如何整體評價《方案》？有哪些亮點值得關注？

劉守英：我國先后出臺過兩版中長期的《國家新型城鎮化規劃》，第一版的起止時間是2014年—2020年，第二版的起止時間是2021年—2035年。《方案》可以看成是推動第二版中長期《國家新型城鎮化規劃》落地的第一個五年規劃。《方案》中的一些重大路徑設計，實際上是未來城鎮化發展的“鋪路磚”，從中可以看到中長期發展的“風向標”。《方案》的實施將對形成和塑造中國城鎮化的最終形態至關重要。

《方案》有兩個亮點。

一是加快農業轉移人口市民化。《方案》在主要目標中強調要明顯提高戶籍人口城鎮化率，作出的部署更加全面、更加系統，并且從操作層面上提出了多項更具針對性的措施。中國現有2.9億多農民工，其中1.35億是進城務工人員，他們中有相當一部分沒有落戶，不能成為真正的市民。而未來，農村還將有數以億計的農業轉移人口要轉移出來。如果沒有戶籍人口、常住人口方面的指標，中國城鎮化就缺少一種方向上的引導力。而提高戶籍人口城鎮化率能直接促進農民工、高校畢業生在大城市落戶，這一點非常重要。城鎮化率對于城鎮化的意義，跟GDP對于經濟發展的意義是一樣的，它不是唯一的指標，但一定是最重要的指標。

二是第一版《國家新型城鎮化規劃》中沒有具體提及的，如以縣城為重要載體的城鎮化、韌性城市建設、數字孿生城市建設等，這次都有具體提及。這些都體現出城鎮化在新階段、新形勢下的新發展動向。

倪鵬飛：《方案》最大的亮點就是提出“以縣城為重要載體的城鎮化”，這將使縣域經濟，尤其是縣城獲得發展的新動能。從《方案》來看，未來城市群將朝著系統功能強、效率指標強、輻射帶動強、韌性發展強等方面演化。

提高戶籍人口城鎮化率帶來多重積極效應

中國經濟時報：《方案》中關于加快農業轉移人口市民化部分的深化戶籍制度改革備受關注。如何看待此次戶籍制度改革的相關部署？

陸銘：《方案》提到的農業轉移人口一種情況是本地農業人口轉向城市，另一種情況是從外地向本地遷移。外來人口里又有兩種情況，一種情況是外地的城鎮戶籍，只是要換一個地方，另一種情況是原籍為農業戶口，現在通過跨地區流動進入到一個異地城市地區進行居住和就業。那么未來就意味著，如果遷入目的地是一個城區常住人口在300萬以下規模的城市，就應該無條件地在當地落戶，并且平等享受公共服務、社會保障等各方面條件。對于城區常住人口在500萬以上的超大特大城市的積分落戶，我認為要大幅提高社保繳納年限和居住年限在積分中的占比。

從現在的改革方向來講，考慮到農業轉移人口數量龐大，而市民化需求又非常強烈，所以應該強調在未來的積分落戶制度里，要逐漸把實際居住年限和社保繳納年限所占有的權重大幅度提高，相應削減教育程度等其他積分落戶條件的要求。實際上就是要把教育程度的要求降下來，這對于那些教育程度并不是很高的群體是一個重大利好。

其實我是鼓勵取消年度落戶名額限制的。現在的積分落戶制度，實際上疊加了名額配置制度，也就是說在現有制度之下，不是說積分達到了以后就能立即落戶，而是說其有一個配額。比如，在一個城市如果有100個人滿足積分落戶的條件，但當地政府考慮到公共服務資源有限，只給10個人的名額，那么現在這個名額實際上就是非常稀缺的。這次文件就提出要逐漸鼓勵大家把名額設置取消掉，這也會大大加快外來人口的市民化進程，尤其是在一個城市已經長期居住并且已經實際繳納社保年限非常長的這部分群體，他們的落戶進程就可以大大加快了。

另外，從人口流入和人口流出的兩端來講，未來實施的政策應該是有些差別化的。人口流入的地方，對于青年人、對于外來人，應該更加包容和友好，政策改變的方向就是一方面在制度上要逐漸降低市民化的成本和落戶的門檻，同時要更多地去做公共服務的均等化、社會保障一體化，能夠讓外來人口在市民化的進程當中，不要有太高的居住成本，在公共服務上能夠更多地實現市民化和均等化的待遇。在人口流入地要加大投入，來提高對于人口的承載力。

而在人口流出地，主要面臨的挑戰一是產業對于就業和人口的容納空間，要是能夠發展一些更多的容納就業和人口的產業，也許可以增加對人口的吸引力。二是有一些地方可能會出現人口的減少，公共服務資源可能會出現更加不夠的情況，有必要通過從中央到省級政府，向這些地方進行支持公共服務和基礎設施建設的有效財政轉移支付，幫助他們在當地提高生活質量，也可以提高對于人口的吸引力。

劉守英：在戶籍制度改革方向上，《方案》很好地把握了城市化和人口流動的趨勢，也體現了中國漸進式改革的特征。人口從農村向城市的遷移，將是一個長期趨勢，農村地區也需要相應地進行土地制度改革，既順應城市化、人口流動的大趨勢，也能夠在這個過程中讓農村的資源盤活且得到有效利用；既能夠保障在農村地區相關產業的現代化和規模化，又能夠保障在人口流動的過程中，農民的權益得到保障、能夠通過資源的優化配置享受城市化和城市發展的紅利。不過，農業轉移人口市民化，涉及到多個部門、多個地域、多類主體的協同，涉及到如何提高政策效能，所以最終成效如何要靠體制機制的優化。比如，一些農民工流入大省、大市，都有農民工子女“學位”不足的問題以及由此帶來的教師編制問題等。這都需要從體制機制上尋找辦法。總之，《方案》盡管已經很具體并且有可操作性，但具體能實施到哪一步，要靠“十四五”期間加快體制機制的改革創新，提升聯動效率，推動城鎮化政策更全面落地。

中國經濟時報：《方案》在強化隨遷子女基本公共教育保障中，提到“保障隨遷子女在流入地受教育權利”。請問目前現狀如何？

陸銘：關于隨遷子女的教育問題，要從兩個角度來看。

首先，地區與地區之間差別較大。應該說，不同城市的政策對隨遷子女的友好程度不太一樣。有的城市較為市場化，民辦教育在其中發揮的作用強一些；而有的城市因為歷史積累下來的外來人口數量龐大，長期積累的學校數量和預留給教育的用地又不足，即使主觀上想把外來人口市民化，也會遇到很大的困難。還有一些超大城市對于教育資源的供給沒有充分順應流動人口的需求，階段性地導致隨遷子女數量的減少。因此，地區間是有差別的。

其次，要看是存量還是潛在數量。存量就是現在已經在城市生活的隨遷子女，經過多年的努力，納入公辦學校的比例在逐漸提高。但真正的矛盾焦點不應只看隨遷子女的存量，還要看外來人口的流動數量與在城市尤其是大城市接受教育的隨遷子女數量的差別，即沒有隨遷的這部分子女。很多孩子實際上成為留守兒童，孩子和父母沒有在一起生活，而且這個數量其實很龐大。

未來政策改進的方向首先是增加教育總量，其次是在中央財政方面安排教育相關的投入時，要與人口流動的方向盡可能同步起來。要增加公辦教育的學校數量，與此同時，在人口大量流入的地方，要充分認識到民辦教育的重要性，如果政府的財政資源不足，需要更加靈活地允許民辦教育來作為公辦教育的補充。“一刀切”式地采取關閉民辦學校或壓制民辦教育的做法，實際上將導致教育的總量供給不足。

劉守英：《方案》提出給地方政府設定一個隨遷子女進入公辦學校的比重，這個目標本身是對的，但容易導致地方政府在實踐上采取關閉民辦學校的做法來提高公辦學校的比重。因此，建議在對地方政府教育部門的考核里，更加注重教育的總量是不是能夠順應流動人口規模的存量和增長趨勢，而不能“一刀切”式地采取公辦入學的比例。

建議實施差異化的縣域城鎮化策略

中國經濟時報：《方案》重點提到縣城城鎮化，其目的和意義是什么？為什么推進城市化過程中一定要實施差異化的縣城城鎮化策略？大城市對以縣城為重要載體的城鎮化會有哪些影響？

倪鵬飛：目前，中國城市化存在著多個層面的“聚中有散”，這給多個城市帶來了發展機會，也給一些城市帶來了挑戰。在都市圈、城市群、巨型城市化地區、產業發展較好的地區、人口相對比較稠密的地區周邊的縣城面臨著因為新的城市化擴散而帶來的發展機會，也有一些城鎮特別是一些縣城在新一輪“聚中有散”的城鎮化過程中，面臨著衰退的挑戰。比如，在一些出現產業衰退、資源枯竭、交通不便或者發展條件不好的縣城，可能會面臨著這方面的挑戰。所以，《方案》提到推進縣城城鎮化作為非常重要的載體適當其時，可以順規律、惠民生、穩增長、促多贏、利鄉村振興。

不過，推進城市化過程中一定要實施差異化的縣城城鎮化策略，不能籠統地推進縣城城鎮化，要因地制宜。對此，提出以下兩方面建議。

第一，在一些縣城，人口正在向該地區聚集，但這些地區在基礎設施和公共服務等方面還存在短板。由于這些短板，更多的人口和產業無法聚集到這些地區，導致有些人口繼續向大中城市流動。為引導、推動人口和產業向這部分地區流入，要補齊這些地區在公共服務和基礎設施等方面的短板。

第二，要順應城市發展的客觀規律，對于明顯存在著人口流失、產業衰退的城市，無論在行政區劃還是資源配置上，都要做適度的調整，減少這部分地區的公共服務政策。否則，可能既吸引不到人口和產業，還會導致大量的資源和公共財政的浪費。

劉守英：大城市對以縣城為重要載體的城鎮化有兩方面影響。一是由輻射效應帶來的正向影響，包括資本、技術、人才流向縣城以及向縣城提供市場需求。二是由虹吸效應帶來的負向影響，縣城的資本、人才等發展要素可能會流向大城市，縣城的居民去大城市購物。

如何才能趨利避害？首先，要改善營商環境，以優良的營商環境吸引發展要素聚集。其次，就是要改善生活環境，創造更加舒適的生活環境。在這個環境中，有更多的就業機會、更好的收入、田園式的空間、相對悠閑的生活節奏。

總而言之，以縣城為重要載體的城鎮化還有很多工作要做，既要積極作為，又要防止無序推進；既要充分獲取大城市的輻射效應，又要避開大城市的虹吸效應。由此，實現以縣城為重要載體的城鎮化的持續健康發展。

讓半城鎮化家庭盡快成為完全城鎮化家庭

中國經濟時報：目前，全國大約有2億多城市非戶籍常住人口。請問推進縣城城鎮化的重點工作是什么？

劉守英：對全國2億多城市非戶籍常住人口來說，他們多數已經在大中城市或是特大城市有了穩定的職業，這些城市也有接納農業轉移人口的必要。

縣城未來可能接受的人口包括三部分：除一部分回流的農村外出務工人口外，還包括縣城腹地沒有轉移的農業人口，以及縣城附近的大城市部分城鎮人口。推進縣城城鎮化，主要應該以業定住，根據就業地確定居住地，實現“職住一體”。

同時，大城市周邊縣城可能主要接收縣城腹地人口和大城市中心區轉移過來的新老市民，而專業功能縣城和農產品主產區縣城，可能主要接收從大城市回鄉創業就業的人口以及縣城腹地還未完全轉移的農業人口。

縣城城鎮化過程中的重點工作是如何讓半城鎮化家庭盡快成為完全城鎮化家庭。可以通過改善縣城的生活條件和工作條件以及降低進入縣城的門檻，特別是成本門檻，以引導和保障婦女、兒童及老人這類留守人員進城生活。

中國經濟時報：城鎮化離不開人，以縣城為重要載體的城鎮化被認為是我國城鎮化進程的下半場，《方案》鮮明地指出“堅持以人為核心推進新型城鎮化”，對于縣城來說，吸引人口的關鍵是什么？

倪鵬飛：在中國城鎮化進入下半程和中國經濟進入新的發展階段之后，居民對城市化的訴求也發生了重要變化。在城鎮化的上半程，吸引人口最關鍵的點是就業。城鎮化進入下半程，經濟發展進入新的階段，主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。吸引人口的關鍵點就發生了改變。

城鎮化進程中吸引人口最關鍵的是兩個方面，一是就業機會，二是公共產品或公共服務，即能夠在生活的城市里得到教育、醫療等公共產品，尤其是教育。

但是，需要注意的是，不同區位或區域的縣城條件不一樣，所以要營造或創造的條件也不太一樣。比如，一些大城市周邊的縣城，作為都市圈或城市群的一部分，即使沒有就業機會，人們也愿意來，為的是到周邊的中心城市就業，所以這些縣城重要的是改善公共產品。那樣人們就可能遷移過來，實現縣城城鎮化。當然，這些人口來了以后自然也會帶動產業的發展，促進縣城經濟均衡發展。

而對于一些相對遠離大都市和中心城市的縣城來說，公共產品相對較好，產業發展相對不足。因此，建議這些地區改善營商環境，促進創業或者吸引外部的資金。產業發展起來，才能真正吸引人口，甚至留住人口。

還有一類是遠離大城市和人口稠密地區的縣城。這些縣城不會像人口少、產業衰退的區域一樣消弱，仍有很大發展潛力，但是往往產業比較脆弱，公共產品也存在短板。這就需要政府引導，在公共產品方面加強布局，同時采取市場化的辦法，吸引社會投資加入基礎設施和公共服務的建設。同時要抓好專業化的產業發展，持續營造和改善營商環境。我認為這類區域也屬于《方案》重點關注的一類縣城。因為這類區域的發展是很重要的，一方面有利于打破過度向中心區聚集的“一城獨大”，另一方面也可以促進廣大農村地區實現鄉村振興和城鎮發展，實現區域全域的現代化和共同富裕。

引領住房消費提檔升級

中國經濟時報：《方案》提出，“要放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，完善城市住房體系。堅持‘房子是用來住的、不是用來炒的’定位，著力解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題”等。這些會對房地產市場產生怎樣的影響？

陸銘：《方案》提出完善城市住房體系。一系列和房地產有關的政策舉措如能全部落實的話，不僅能保障居民住房水平，同時也將通過滿足合理住房需求，帶動部分城市人口流入量走高，提升城市發展活力。

不過，在積極解決住房問題、擴大住房供應等前提下，監管制度也要不斷優化，要加強租賃市場監管、健全住房法規等，切實保障住房群體的合法權益，營造健康有序的住房環境。只有通過監管、供應、完善政策等一系列舉措著力解決城市住房問題，切實關注民生，才能更好地促進城市及房地產市場健康發展。

（文章來源于《中國經濟時報》第2022-07-21期A03版）