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2016年以來，構(gòu)建房價調(diào)控長效機制的呼聲空前高漲，2016年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議、2017年的政府工作報告、2017年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議、2018年的政府工作報告等重要會議和文件紛紛要求加快建立房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制。之所以要構(gòu)建長效機制，直接原因是2016年上半年一線和部分熱點二線城市房價飆升，而根本原因則是中央政府在過去十余年里已經(jīng)實施了多輪房價調(diào)控，但是效果普遍欠佳。有鑒于此，中央政府正在轉(zhuǎn)變思路，從制度層面構(gòu)建起促進房地產(chǎn)健康發(fā)展的長效機制，其中控房價是房地產(chǎn)長效機制的核心任務(wù)。事實上，早在十余年前，住建部就已經(jīng)提出要建立房地產(chǎn)長效機制，此后在政府工作報告和中央政治局會議中也多次提及。但是，截至目前房價調(diào)控長效機制的構(gòu)建仍然沒有取得實質(zhì)性進展。

已經(jīng)有不少研究嘗試探尋中央政府控房價效果欠佳和房價調(diào)控長效機制難以建立的原因，主要有四種代表性觀點。一是，中央政府的調(diào)控目標(biāo)在促增長與控房價之間頻繁變更，導(dǎo)致中央政府控房價政策缺乏連續(xù)性，并陷入“動態(tài)不一致陷阱”。二是，以往中央政府出臺的控房價政策側(cè)重于需求側(cè)調(diào)控，而忽視了對供給側(cè)的調(diào)控，只能在短期內(nèi)抑制需求而沒有從根本上解決住房供需矛盾，因此治標(biāo)不治本。三是，投資性和投機性住房需求導(dǎo)致房價持續(xù)存在上漲預(yù)期，再加上保障性住房供給不足，中低收入者的住房需求被擠入商品房市場，進一步強化了房價上漲的預(yù)期，從而減弱了調(diào)控效果。四是，以往的調(diào)控政策以行政手段為主，法律手段欠缺，地方政府容易規(guī)避和化解中央政府的調(diào)控政策。

上述四方面原因都會對中央政府控房價政策的最終效果產(chǎn)生一定影響，但是更重要的原因在于，地方政府缺乏執(zhí)行中央政府控房價政策的激勵，導(dǎo)致中央政策難以落地。具體而言，房價上漲不僅能夠通過拉動經(jīng)濟增長，而且能夠給地方政府帶來可觀的土地出讓金、稅收收入和土地抵押貸款，為地方政府“上項目、搞投資”提供資金支持，因此房價上漲對地方政府而言是至關(guān)重要的。在實際操作中，地方政府往往想方設(shè)法繞開中央政府出臺的信貸、土地、稅收等控房價政策。如果地方政府不執(zhí)行中央政府的控房價政策，即使中央政府的政策是連續(xù)穩(wěn)定的，即使中央政府出臺的是供給側(cè)的調(diào)控政策、要求增加保障房供給、更多地出臺法律政策而非行政手段，最終這些政策也將難以落到實處。

有鑒于此，筆者構(gòu)建了以中央政府為委托人、以地方政府為代理人、包括促增長和控房價兩項任務(wù)的委托—代理模型，從理論層面探討了地方政府激勵機制缺失和激勵機制重構(gòu)對控房價效果的影響。理論研究結(jié)果表明，中央政府難以有效控房價的主要邏輯在于，以往中央政府對地方政府的考核側(cè)重于經(jīng)濟增長，而控房價則鮮有提及，因此地方政府缺少控房價的激勵。再加上房地產(chǎn)具有較強的經(jīng)濟增長拉動效果，地方政府不僅沒有控房價的激勵，而且還通過大力發(fā)展房地產(chǎn)來拉動經(jīng)濟增長，最終導(dǎo)致中央的控房價政策難以落到實處。在此情形下，地方政府把過多的資源配置到了房地產(chǎn)部門，導(dǎo)致房價增速居高不下。除此之外，在經(jīng)濟面臨較為嚴(yán)峻的下行壓力時，中央政府本身也缺乏控房價的激勵，導(dǎo)致其控房價政策缺乏連續(xù)性和可置信性，這進一步弱化了地方政府控房價的激勵。進一步研究可以發(fā)現(xiàn)，如果將房價增速納入中央對地方政府的考核體系，賦予地方政府控房價的直接責(zé)任，地方政府將會減少向房地產(chǎn)部門配置的資源，增加向?qū)嶓w經(jīng)濟配置的資源，從而改善控房價的效果。

新時代下，中國經(jīng)濟已經(jīng)由“高速增長階段”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量發(fā)展階段”，中央政府不再過于強調(diào)經(jīng)濟增長速度，而更看重經(jīng)濟增長質(zhì)量，旨在提高人民的獲得感和幸福感，因此更加注重防范房價上漲帶來的社會成本。不僅如此，四大一線城市和部分熱點二線城市的房價已經(jīng)處于高位甚至存在泡沫化風(fēng)險，因此房價繼續(xù)上漲帶來的社會成本相比過去而言會更大，這使得中央政府考核房價的必要性大大提高。而且，在考核房價過程中需要注意如下兩方面關(guān)鍵問題。

第一，中央政府在制定房價考核方案時，應(yīng)該秉持“因城施策”的戰(zhàn)略思路，并出臺“明確的房價考核目標(biāo)+清晰的問責(zé)機制+嚴(yán)格的懲罰機制”配套方案。

近幾年來，房價增長不再是全國性的普遍現(xiàn)象，而是呈現(xiàn)出明顯的“分化”特征，因此中央政府在制定考核房價增速的方案時，不宜采取“一刀切”的方式，而應(yīng)該“因城施策”。中央政府在 2017 年和 2018 年政府工作報告等重要文件已經(jīng)明確提出要“因城施策”和“實行差別化調(diào)控”。不過，究竟怎么落實“因城施策”，還有待進一步探索。筆者認(rèn)為，可以借助于“房價收入比”反推各個城市的合理房價增速，并據(jù)此制定各個城市的房價考核方案，從而較好地貫徹落實“因城施策”的戰(zhàn)略構(gòu)想。

明確房價考核目標(biāo)固然重要，但是只發(fā)布房價考核目標(biāo)而不嚴(yán)格考核也是不行的。此前中央曾經(jīng)要求地方政府制定房價目標(biāo)，雖然絕大多數(shù)城市按照要求制定并發(fā)布了目標(biāo)值，不過效果欠佳。以2011年初為例，全國657個城市中多達(dá)608個城市公布了年度新建住房價格控制目標(biāo)，但是這并沒有很好地實現(xiàn)控房價的目標(biāo)。究其原因，中央政府并沒有進行嚴(yán)格考核，即使地方政府不能實現(xiàn)目標(biāo)也不會遭到嚴(yán)厲懲罰，從而導(dǎo)致各地方政府發(fā)布的房價增速目標(biāo)值難以實現(xiàn)。要想真正實現(xiàn)房價考核目標(biāo)，需要出臺“明確的房價考核目標(biāo)+清晰的問責(zé)機制+嚴(yán)格的懲罰機制”配套方案。

第二，僅考核房價增速是不夠的，將房價調(diào)控獨立于宏觀調(diào)控，才能確保中央政府控房價政策的穩(wěn)定性和可置信性，從而真正構(gòu)建起房價調(diào)控長效機制。

筆者基于所構(gòu)建的理論模型發(fā)現(xiàn)，即使中央政府把房價納入考核體系，其最優(yōu)考核強度也會隨著宏觀經(jīng)濟的波動而調(diào)整。在經(jīng)濟向好時期，對房價的最優(yōu)考核強度應(yīng)該增強，而在經(jīng)濟不景氣時期，對房價的最優(yōu)考核強度應(yīng)該相應(yīng)減弱。這意味著，一旦中央政府和地方政府之間存在多期重復(fù)博弈，那么中央政府對房價的最優(yōu)考核強度將會面臨“動態(tài)不一致陷阱”，從而削弱中央政府考核房價的效力。因此，簡單地將房價納入地方政府的考核體系，并不能解決前面談到的中央政府控房價政策缺乏連續(xù)性和可置信性等問題，還需要將房價調(diào)控獨立于宏觀調(diào)控。關(guān)于這一點，可以從發(fā)達(dá)國家央行控物價的經(jīng)驗中得到啟發(fā)。之所以最近一二十年發(fā)達(dá)國家的中央銀行能夠成功控物價，通脹目標(biāo)制功不可沒，除此之外還有很重要的一個因素，就是這些國家中央銀行的獨立性顯著提升，使得其貨幣政策的制定能夠獨立于政府增長政策的制定，進而將控物價而不是促增長作為貨幣政策的首要目標(biāo)。有鑒于此，中央政府在控房價時，需要改變以往房價調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控的局面，也只有這樣才能構(gòu)建起房價調(diào)控長效機制。

注：本文作者為陳小亮、李三希、陳彥斌，文章核心觀點節(jié)選自作者發(fā)表于《中國工業(yè)經(jīng)濟》2018年第11期的論文《地方政府激勵機制重構(gòu)與房價調(diào)控長效機制建設(shè)》。

原文鏈接：http://economy.gmw.cn/xinxi/2018-12/07/content_32124861.htm