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地方競爭成中國經濟發展動能　　

　　這是中國經濟社會發展的一道獨特風景；

　　這是解讀中國奇跡的另一獨特視角；

　　這是治理未來中國亟待解決的一項獨特課題；

　　這是推動中國改革發展的一套獨特方法

　　中國經濟增速為什么能長期獨占鰲頭？國內外許多人士都頗感好奇，不能理解，希望探尋這一“奇跡”的內在奧秘。據我們觀察，“地方競爭”這一尚未被深入解讀的巨大內生性發展動能，是觀察中國強勁增長的另一種視角。

　　僅以中國的城市建設為例，國外的很多小城鎮往往幾十年都沒什么變化，但是在中國，不僅中心城市，就連小城市也是日新月異，一年一變樣，三年大變樣。各地政府為了當地發展，你追我趕，各出奇招，已成為一道獨特的風景。

　　有經濟學家指出，“不同國家有激烈競爭不難明白，但一國之內的不同地區有像中國今天所見到的激烈競爭，歷史上沒有出現過。”正是這種激烈的競爭，推動了各地快速發展，但競爭過度的負面效應也在凸顯，諸如基礎設施的重復建設、地區產業的結構趨同、市場的嚴重分割、招商引資的競爭混亂等問題已成為中國未來經濟和社會發展不得不面臨的獨特課題。

　　因此，如何規制地方政府的各類競爭行為，維護良好的地方政府競爭秩序，推動中國改革發展持續前進，亟待一套獨特方法與工具。

　　為此，人民論壇雜志本期特別策劃，通過廣泛問卷調查、專家撰稿、采訪地方官員等方式，圍繞地方政府競爭的根源、效果、未來走勢、規制手段等問題，進行了深入分析，以求展現地方政府競爭的方方面面。

　　——人民論壇“特別策劃”組

　　經濟增長動能抑或政治晉升比拼

　　——當代中國地方政府競爭狀況問卷調查分析報告

　　作者：人民論壇問卷調查中心

　　·在各層級政府競爭程度上，82% 的受調查者認為最激烈的集中在縣市級和地市級，而省級和鄉鎮級的競爭性相對不很明顯

　　·在關于地方競爭的主要原因方面，63%的受調查者認為現行政績考核與升遷機制，驅使地方官員謀求政績

　　·超過72%的受調查者認為當前地方政府的競爭程度相當激烈；60%的受調查者認為其負面效應大于正面效應；77%的受訪者認為主要的負面效應為“發展只見物、不見人，老百姓未得實惠”

　　近期，山東省陽谷縣、臨清縣和安徽黃山市三地的“西門慶故里”爭奪戰被廣泛關注，而地方政府紅頭文件推銷當地煙酒等產品、零地價招商引資等新聞事件也不斷見諸報端，展現了地方競爭的火熱程度。近年來，隨著科學發展觀的推進，地方競爭發生了怎樣的變化？官員對此是如何認識的？我們該如何看待？針對以上公眾關注的問題，人民論壇雜志做了關于“當代中國地方政府競爭狀況”的問卷調查，調查總人數達4931人，分為兩部分，一為網絡問卷，與人民論壇網、人民網、新浪網等網站聯合推出，受到網友廣泛關注和熱烈討論，參與調查的網友達4829位；二為官員問卷，在國家行政學院、中共中央黨校調查干部學員102人。

　　問：當前地方政府的競爭程度如何？

　　答：超過72%的受調查者認為當前地方政府的競爭程度相當激烈

　　您認為當前地方政府的競爭程度如何？本次問卷調查結果顯示：72%的受調查者認為“相當激烈”，12%的受調查者選擇“說不清楚”，11%的受調查者認為“程度較輕”，5%的受調查者選擇“沒有競爭”。

　　以上調查結果顯示，中國的地方競爭是客觀存在的，而且還比較激烈。

　　中國地方政府間競爭，是一種客觀存在。不僅公眾認同競爭“相當激烈”，地方官員對此更深有感受，一位接受調查的縣委書記表示，“我們直接在這種競爭性的體制下生存和發展，是關鍵群體。無論是從當地發展還是從個人成長來看，我們都沒有其他選擇。”

　　而一位駐京辦主任在接受采訪時表示，他曾經費盡心機，為當地政府爭取了很多投資項目。不料，當地分管這項工作的縣委書記被突然調離，為了增加競爭的砝碼，該書記就將很多項目也隨之中途轉走了。這位駐京辦主任招商引資的努力也就付諸東流，他由此對當前地方政府的競爭深有感觸。對于“西門慶故里”爭奪戰，他表示非常理解，覺得這只是一種淺層競爭，真正激烈的競爭還在于對地方資源的開發、利用以及發展過程中的動態爭奪。

　　問：您認為哪一級地方政府競爭最激烈？

　　答：82% 的受調查者認為最激烈的政府競爭集中在縣(市)級和地市級，而省級和鄉鎮級的競爭性相對不明顯

　　您認為哪一級地方政府競爭最激烈？調查結果顯示：82%的受調查者認為政府競爭最激烈的是縣(市)級之間和地(市)級之間，其中有52%的受調查者選擇縣(市)級之間，只有12%和6%的受調查者分別選擇省級和鄉鎮級之間。

　　這種紡錘形的分布充分反映了我國地方政府競爭的實際分布情況。應該說，各級政府之間都存在著相對緊張的競爭關系，包括橫向和縱向的競爭。在我國中央集權體制下，縱向競爭不具有公平性，所以一般達不到較大的規模；而橫向的競爭則存在于同一個等級之間，在所屬權、責、利及資源相對平衡的情況下，競爭就成為一個關鍵的變量。在這種情況下，經濟發展成為主要的競爭要素，而圍繞經濟政治的競爭，縣——作為區域經濟的基本單位，其相應的縣市級政府往往會成為該地區經濟發展的主導者，這樣伴隨著市場化改革下經濟競爭的發展，縣市一級以及相連的地市一級就成為競爭程度最激烈的層級所在。

　　問： 地方競爭的主要原因是什么？

　　答：63%的受調查者認為現行政績考核與升遷機制，驅使地方官員謀求政績

　　地方競爭的主要原因是什么？ 63%的受調查者認為是“現行政績考核與升遷機制，驅使地方官員謀求政績”；28%的受調查者認為是“政府權力大，擁有較多資源，為競爭創造了條件”；26%的受調查者認為是“在現行財稅機制下，發展競賽能實現更多地方利益”；5%的受調查者認為是“民眾的發展訴求給予的壓力”；3%的受調查者選擇“其他”。這說明當前地方政府競爭的驅動力來源于現行政績考核與升遷機制。

　　這個分析與經濟學家的分析不謀而合，應該說也是我國改革開放以來的實際寫照。都說政績考核是一根指揮棒，地方政府官員如何演繹地方發展的樂章，要看對他們進行考核的政績制度及其官員晉升機制。一些考核排名靠前的縣市，其主要領導可以進入到高一級政府黨政班子的常委；而同樣是縣級市，如果經濟發展排名靠后，其主要領導就輪不上這種待遇了。為了改變在經濟發展考核排名中的位次，地方政府官員就展開了激烈的競爭。當然，在實際地方政府的競爭中，現行財稅機制對地方政府發展的競賽也有較大的催動力，而民眾的發展訴求也對該地政府提出要求，這些都決定了我國地方政府之間的競爭在某種程度上是客觀而正常地存在。

　　問：地方政府競爭，利弊如何？

　　答：60%的受調查者認為地方政府存在惡性競爭，其負面效應大于正面效應

　　在回答“您認為地方政府競爭所產生的正面效應與負面效應，哪個更大一些”時，60%的受訪者認為“地方政府競爭導致了區域間的惡性競爭，其負面效應大于正面效用”，28%的受訪者認為“地方政府競爭是一把‘雙刃劍’，關鍵在于如何把握”，僅有12%的受訪者認為“地方政府競爭推動了中國經濟的高速增長，其正面效應大于負面效應。”這說明大多數受訪者，對于當前地方政府競爭負面看法比較多，對于其正面效應還沒有充分的認識。

　　實際上，雖然目前我國各級地方政府間的競爭越演越烈，政府間的惡性競爭衍生出了很多問題，但是地方政府競爭對于中國經濟增長的促進作用仍然是非常明顯的。

　　然而，只有發現問題，才能更好地發展；只有認識到地方政府競爭的負面效應，才能更好地規范地方政府競爭，實現政府間的良性互動。因此，更多地關注地方政府競爭的負面效應就顯得尤為必要。

　　在“您認為地方政府競爭所產生的負面效應主要有哪些”這一問題上，77%的受訪者認為主要的負面效應為“發展只見物、不見人，老百姓未得實惠”，58%選擇“地方保護主義盛行”和“基礎設施重復建設”，56%選擇“招商引資競爭混亂”，32%選擇“地區產業趨于同構”，4%選擇“其他”。這說明大家對地方政府惡性競爭負面效應的看法還是非常的一致，地方保護主義、基礎設施重復建設、招商引資混亂等已成為當前地方政府惡性競爭的主要表現。

　　問：您認為應如何規范地方政府的競爭行為？

　　答：66%的受調查者認為應完善地方政府政績的考核指標體系

　　66%的受調查者選擇“完善地方政府政績的考核指標體系”，60%的受調查者選擇“構建服務型政府，形成‘小政府、大社會’”，56%的受調查者選擇“加強對地方政府惡性競爭的監督、檢查和處罰力度”，48%的受調查者認為應“合理確定中央與地方的財政分權比例”，46%的受調查者認為應“構建區域合作、協調機制，促進地方政府的協調發展”，另有3%的受調查者選擇“其他”。這說明最大多數的受調查者認為，要規范地方政府的競爭行為，首當其沖是完善地方政府的政績考核指標體系，完善官員晉升制度中對地方政府官員的政績評價制度及其方法，使這種評價更符合科學、更符合公平、也更符合人民的意愿。

　　那么如何使政績考核和晉升制度更科學？首先，在指導思想上，黨政管理績效評估體系要體現科學發展觀和正確政績觀；其次，在內容上，要改革原來把經濟增長、GDP當做主要的、甚至是唯一的評價指標的做法，要把人民群眾的滿意度、該地居民的幸福指標、社會的和諧度及居民的安全感指數等反映地方政府的社會管理和公共服務工作內容的指標也加進去，使政績評估考核更加公正、全面和客觀；第三，在方法上，要結合官員的具體任期，結合當地的政情民情，把原有基礎和主觀努力結合起來，把看得見的“顯績”與暫時“瞧不見”的“潛績”結合起來，把當前的績效與長遠的績效結合起來； 第四，在結果運用上，對績效評估結果要正確運用，形成德才兼備、以業績為導向、群眾公認為導向的用人機制，消除“買官賣官”、“跑官要官”的毒瘤。在政府官員競爭的指揮棒上做好文章，才能真正指揮好、協調好地方政府之間的有效、公平競爭，才能使地方政府和我國社會發展這篇樂章奏得和諧和響亮！(執筆：人民論壇雜志特約專家、國家行政學院研究員胡仙芝，人民論壇記者馬靜)

　　官員聲音

　　不同的官員，對待競爭的態度是不一樣的

　　升遷是官員的基本動力，官員晉升競爭也不可避免。但并不是所有的干部都熱衷于晉升競爭。一般來說，對于一些年輕干部，處于“邁臺階”階段，為了升遷，肯定會不顧一切地競爭。但是對于一些年齡比較大，升遷機會少的官員，競爭的動力則會大大減弱，而可能更多地考慮如何實現個人利益的最大化。

　　——山西省某市副市長

　　靠競爭升遷的官員，遠優于靠關系上位的庸官

　　通過GDP競爭、任期內的政績實現升遷的官員，最起碼是憑借個人努力、能力實現的升遷，在客觀上也能促進當地經濟、社會的發展，提高老百姓的生活水平。雖然這種競爭存在很多負面影響，但是通過競爭實現升遷的官員，遠優于那些能力平平、靠跑官賣官上位的庸官們。這些庸官們獲得晉升的負面效應更大。

　　——浙江省某縣委組織部長

　　圍繞GDP競爭，有時也是無奈之舉

　　一個經濟實力強的縣委書記，其手中所掌控的資源可能上億元，而一個窮縣的書記，可能連上級領導幾千元的接待費，都沒辦法解決。此外，地方政府轄區內教育、衛生各項公益事業的發展，公路、公園等基礎設施的建設，都需要有一定經濟資源的支撐。可以說，沒有錢，寸步難行。而政府的資源主要來源于地方財政，地方的財政又主要來源于地方經濟發展的成果。

　　這就使得很多地方政府不得不圍繞GDP展開激烈競爭，以擴大手中所掌握的經濟資源，增加政府調控能力。

　　——山東省某市招商局合作部部長

　　地方政府的惡性競爭，仍然廣泛存在

　　最近，我去中部地區的一個地級市出差，發現當地在各大交通要道上，都設置了關卡，外地牌照的貨車一律禁止進入。問其緣由，原來是為了阻止外地產品流入本地市場，影響本地商品的市場占有率。實際上，這種地區間的相互封鎖，在中國各個區域，都非常普遍，尤其是對于煙、鹽等產品的封鎖更為明顯。有的縣市甚至規定當地的煙草經銷商，只能到本地的煙草專賣店購買香煙，如果是在外地煙草專賣店購買的香煙，這個煙草經銷商就會立即被強制停止經營。如果各個地區都以鄰為壑，大行地方保護主義，那么，對于各地經濟的發展實際上是非常不利的。

　　——北京某部委調研處副處長

　　競爭還存在于前后任期之間

　　當前地方發展競爭確實無處不在，不僅存在于上下級之間，同級之間，還存在于同一職位前后任期之間。在現行政績考核體系下，領導班子的政績主要體現在其任期內的成績。這就使得官員存在著“前任出的成績，與我沒關系；任期內的成績，才對自己最有利”的看法。因而，為了凸顯自己的政績，很多地方“一把手”就盡量避免與上任領導產生重復，而是獨辟蹊徑，另外開展政績工程。比如，前任領導可能主要進行生態建設，后任領導為了與前任區別，可能就要著眼于經濟建設。這就致使很多前任領導開展得紅紅火火的改革，到了下一任期就可能會被擱淺，沒有下文了。更有甚者，有的領導為了體現自己的政績工程，甚至將前任所建項目全部拆掉、重建，這樣GDP也上來了，任期政績也凸顯了。但對當地的發展，顯然是非常不利的。

地方競爭演變及當前態勢

　　作者：周業安

　　從一些史料上看，我國歷史上一直存在著地方政府競爭，只不過那時的競爭缺乏必要的制度平臺，而顯得有些雜亂。改革開放以來，不同類型的地方政府競爭不僅存在，而且還對當地乃至中國的經濟社會發展產生了重要的影響。地方政府直接介入到經濟活動中，通過經濟績效的相互競爭，不僅帶來了中國經濟的持續高增長，而且也產生了一系列不利的影響。因此，要理解我國改革開放三十幾年的增長奇跡及其存在的問題，必須從地方政府競爭著手，才能夠真正得以揭秘。

　　財政包干制度下，地方政府競爭的主要特點

　　改革開放伊始，出于財政的壓力，一些地方自發實施了承包制，比如安徽鳳陽小崗村的農村土地承包制。這種制度通過賦予農民必要的剩余要求權，給了農民巨大的激勵，從而大大提高了農業生產率。承包制在不耗費政府資源的條件下，改善了農民和政府的收入，可謂一舉兩得。隨后，承包制不僅推廣到企業，而且也推廣到政府內部，從而形成了我國當時獨具特色的地方政府財政包干制度。

　　在財政包干制度下，一方面地方政府可以多勞多得，這對政府、官員、當地居民都有利；另一方面上級政府根據各地方經濟績效的對比，可以很容易地判斷地方官員的努力程度。這兩方面的動因就激發了地方政府發展當地經濟的積極性。但是，資源是有限的，一個地區資源用得多，另一個地區就可能會用得少。于是地方為了本地利益，必須展開資源爭奪，由此引發了地方政府間的競爭。

　　由于財政包干制度本質上是一種承包合同，其核心就是不同層級政府之間的收入分配，因而經濟績效就成為地方政府最重要的追求目標。這一階段地方政府競爭就相應地表現為如下特點：

　　第一，以GDP為導向的官員升遷模式開始形成。上級政府根據各個下級政府所完成的承包合同的情況，通過比較不同地方的經濟績效，來進行官員選拔。

　　第二，兄弟競爭占據重要地位。由于改革初期中央直接控制或者通過國有企業間接控制了大部分資源，地方政府就紛紛去中央各部委爭取項目資金，即通常所說的“跑部錢進”。對中央來說，各級地方政府都是兄弟，如同一個大家庭在各兄弟之間分配家產，因而此種競爭就被一些學者戲稱為“兄弟競爭”。

　　第三，惡性競爭和地方保護主義明顯。由于改革初期市場剛剛開始發育、人們對市場經濟的認識不深、地方政府可用的競爭手段較少，出于規避風險的考慮，地方政府大多采取了模仿策略，競相通過各種形式的稅費優惠來吸引資本流入，從而引發了地方政府之間的價格戰。同時，地方政府為了防止當地的資源流出，通過行政手段來進行強制，比如外來物品流入管制，這就導致了當時地方保護主義的風行。

　　分稅制下，地方政府競爭的新特征

　　雖然財政包干制度有效地激勵了地方政府追求本地經濟利益最大化，促進了各地的經濟發展；但是由于各地區資源稟賦、現有產業和地理位置不同，導致了大多數內陸地區和農村地區在競爭中處于劣勢，地區差距和城鄉差距不斷拉大。這不僅給整個國民經濟帶來了不穩定性，而且可能阻礙以后的經濟增長。基于此，1994年，我國對財政包干制度進行了徹底的改革，開始推行分稅制。

　　隨著分稅制的推行，以及產品市場和要素市場的逐步發育，地方政府發現，僅僅依靠稅費優惠未必能夠吸引到高質量的企業和人才，并且中央對地方的考核標準也不再僅僅依據經濟績效，而是開始考核包含社會和經濟因素在內的綜合績效，這就使得地方政府之間的競爭開始出現了本質的變化。

　　第一，兄弟競爭的重要性開始逐步下降。分稅制后，一方面，政府以及國有企業逐步退出競爭性行業，政府手中掌握的資源在減少；另一方面，市場化開始讓地方政府認識到，不僅僅可以從部委獲取資源，如果政策適當，也可以從社會上獲得大量的資源。此時兄弟競爭盡管重要，但通過市場展開競爭開始變得越來越突出。

　　第二，差異競爭策略逐步獲得親睞。這是因為一味地采取模仿策略導致各地區政策雷同，對要素吸引力大大減弱；同時很多能帶來高經濟附加值的要素，并不把稅費優惠當作最重要的決策依據，而是更加重視當地的軟環境。于是一些具有前瞻性的政府開始通過制度創新以及調整支出結構，來滿足這些要素的需求，從而形成了地區之間的差異化策略。

　　第三，地方保護主義在弱化。隨著市場化進程的加快，要素的流動障礙越來越少，依靠過去那種堵的方式已經無法強制要素在當地扎根。比如過去很多地方政府通過扣留人才檔案的方式來限制人員流動，但其他地區可以新建檔案，這種做法已經毫無意義。要素的快速流動，直接導致地方政府不得不改變過去的保護主義策略，轉而實施其他的競爭策略。

　　第四，官員升遷的考核內容也在悄悄發生轉變。過去以GDP為核心的經濟績效是最重要的考核標準，但分稅制以后，中央可以通過轉移支付來有力地調節地區和城鄉差距，這就使得一些先天不足的地區可以通過其他方面的改進來獲得好的評價，比如促進社會穩定、增加當地居民的精神食糧等。

　　當前競爭的態勢

　　分稅制以后，地方政府競爭雖然逐步開始走向正軌，但存在的弊端也是非常明顯的，比如政府主導的重復建設還是存在、公共支出結構仍然扭曲、一定范圍和一定程度的地方保護仍然存在等。

　　當前，隨著我國政府體制改革的深入，地方政府競爭逐步呈現出以下的發展趨勢：

　　第一，經濟績效的競爭仍在延續。這是因為我國人口壓力導致了當地就業壓力巨大，為了把失業率盡可能壓低，必須盡快發展當地經濟，這就不可避免地會展開GDP競賽。加之，經濟績效往往可以在官員任期內迅速提升，因而地方政府有動力圍繞經濟績效展開激烈競爭。不過盡管如此，競爭的形式和策略都會有所變化。

　　第二，兄弟競爭逐步讓位給市場競爭，地方政府之間越來越重視在市場上一較高下，而不再依賴過去的兄弟競爭模式。同時，地方保護主義已經越來越難以實施，可以預見地方政府將會逐步拋棄保護主義的政策，轉而采取市場競爭策略。

　　第三，差異化競爭策略將成為主要競爭手段。由于產業的升級，使得人才和技術的競爭顯得至關重要。而為了吸引人才和技術要素的流入，地方政府只能通過加大教育、醫療等社會性支出的比重，提高當地公共服務水平，改善當地軟環境的差異化競爭策略，來吸引要素流入，并扎根。

　　第四，社會績效的競爭越來越重要。不僅中央開始調整對地方的考核指標體系，而且當地居民也越來越重視當地的環境、社會安全等公共服務設施和質量，這就促使地方政府開始逐步轉向社會績效的競爭。當然，這一系列好的趨勢的延續，依賴幾個前提：各地區之間產品和要素市場逐步實現一體化，無流動方面的行政障礙；公共財政制度得以落實；政府考核體系得以完善，社會績效和經濟績效并重等等。(作者為中國人民大學經濟學院教授、博導)

　　資料鏈接

　　中西方競爭理論的不同關注點

　　西方地方政府競爭理論并不完全適用于解釋中國存在的地方政府競爭現象。

　　西方地方政府競爭理論主要關注稅收競爭。在西方聯邦制的背景下，地方政府一般具有一定調整稅率的權力，從而稅率調整可以作為地方政府吸引要素流入的重要手段，與此同時，對可流動要素收益征稅也是地方政府最重要的稅收來源。而在中國分稅制改革后，雖然省一級政府具有了一定調整稅率和制訂稅收實施細則的權力，但可以調整的范圍有限，而且這種調整必須受到中央政府的約束，此外，我國稅收主要采取流轉稅的形式，缺乏稅收競爭的基礎。

　　中國對地方政府競爭的研究更多注意制度競爭。這種制度競爭既可以是減少國有企業補貼、硬化預算約束，主動進行國有企業改制、推進民營經濟發展等積極方面，也可能是采用各種行政手段和技術壁壘來分割市場等消極方面。但總體特征是，制度競爭多體現為非正式規則而不是正式的制度安排，地方政府更多采用影響實際制度環境來進行競爭，如對地方自由裁量權的不同發揮、制度試驗、差異化制度實施程度等。如在地方市場分割中，地方政府既不會通過明確的政策法規限制域外產品的進入，也不會正式對域外流入的產品征收額外的稅收，但地方政府完全可以通過許可證、質量標準、彈性管制等手段來實現遏制外地產品流入的目的。

競爭過度催生負面效應

　　作者：張文禮

　　對于地方政府而言，沒有合作的競爭必然導致無序和混亂，并可能使競爭走向負面，地方政府必須擺脫種種對抗性的競爭思維

　　當前地方政府競爭中的一個突出問題是競爭過度問題，表現在多個方面，如招商引資競爭、制度競爭、產業競爭、公共物品競爭、稅收競爭、人才競爭等。從實際中看，地方政府競爭過度集中體現在以下幾個方面：

　　基礎設施重復建設

　　基礎設施重復建設，屬于多余和不必要的建設。這方面的突出表現是地方政府由于政績競爭的激勵，脫離本地經濟社會發展水平，過分超前建設基礎設施，并由于基礎設施的重復建設，造成資源的嚴重浪費。

　　在長三角地區，港口建設的過度競爭十分明顯。據統計，在長江從江陰至南通60公里的岸段，共建有68個萬噸級泊位，平均0.9公里就有一個。如此密集地在同一河段建設萬噸泊位，實屬資源浪費。

　　開發區重復建設也是相當的嚴重，不少地方的開發區建設過多過濫，一些市、縣甚至出現了“縣縣辦開發區”、“鎮鎮建工業園”的情況。這不但違背了開發區建設的初衷，而且造成了土地資源和相關資源的嚴重浪費，且建成的開發區往往不符合標準，規模小、設施差。引進的企業大多是沖著優惠政策而來，優惠不滿意立即設法走人。各類開發區之間的惡性比拼和過度競爭造成了新一輪的重復建設，難以形成產業互補和資源的合理配置。

　　從2003年7月起，國務院部署開展了對全國各類開發區的清理整頓工作。經過有關部門和地方的努力，開發區清理整頓工作取得了一定的成效，但是開發區數量往往是在一次次突擊檢查之后死灰復燃。

　　地區產業趨于同構

　　地區產業同構，是指各地區在主導產業的選擇、產業組織規模和技術水平的確定以及產品結構安排等方面的雷同現象。

　　在地方政府競爭中，盡管地方官員很清楚模仿其他地區的產業結構會導致產業同構化和過度競爭，但是在中國現行的政績考評機制下，經濟落后就意味著地方官員在政治晉升博弈中處于競爭劣勢。地方政府官員為了保持經濟績效的相對優勢，寧愿保持與競爭對手相類似的產業結構而造成過度競爭，也不愿承擔政治晉升博弈中的相對位次下降的風險。因此，模仿其它地區投資，發展本區域加工工業成為幾乎所有省區的戰略重點，致使各省(市)產業專業化系數普遍下降，工業結構之間存在明顯的重復和同構，從而形成了主導產業不切實際的狀況。

　　據調查，長三角區16個城市的支柱產業，選擇汽車業的有11個，選擇石化業的有8個城市，有12個城市選擇通信產業。近年專家學者屢有預警：“長三角產業同構比例過高。”產業結構的趨同化必然會對我國經濟發展帶來很大的負面效應，使中國經濟無法享受到地方協作、優勢互補和規模經濟所帶來的巨大的經濟利益。

　　地方市場分割嚴重

　　地方市場分割的主要表現是利用種種非市場手段來保護地方產品在本地市場中的地位，同時采取各種措施禁止外地商品在本地銷售，抬高外地產品和服務進入本地的門檻或者對外地產品增加歧視性收費項目，甚至限定本地企業、單位或個人只能經營、購買、使用本地產品或者只能接受本地企業、其他經濟組織或個人提供的服務。

　　從行業來看，利稅高的行業易遭受封鎖；從地區來看，欠發達地區保護更加嚴重。比如，黑龍江省龍江縣政府就以整頓啤酒市場秩序為由，依據齊齊哈爾市人大頒布的《酒類管理條例》以及齊齊哈爾市政府簽發的《關于整頓酒類市場的通知》成立了由酒類專賣局牽頭的啤酒市場稽查隊，多次封鎖、扣押和沒收外地生產的啤酒，給經營者和生產廠家造成了嚴重的損失。

　　地方市場分割導致經濟運行機制扭曲，市場信號失真，干擾宏觀經濟平衡，使社會資源無法實現最優配置，嚴重妨礙國內統一市場體系的形成，造成國民的福利損失。

　　招商引資競爭混亂

　　招商引資是一種具有中國特色的政府行為，即政府親自出面游說投資方在轄區內投資。由于目前在地方政府的績效考核中招商引資規模占相當比重，因而地方政府在招商引資過程中，地方政府官員為了擴大政績，引進外資，紛紛采取各種優惠政策，從而展開了地方政府間招商引資優惠政策的惡性比拼。

　　一些地方政府在招商引資的過程中讓利“過度”，在“招商競賽”中頻頻撞擊稅收、土地等政策“紅線”。有些地方政府甚至由以前的“吐血”優惠轉變為不透明招商政策，即優惠政策不透明化和制度化，采取隨機應變的招數，只顧目的，不顧手段，并造就了一個特殊的職業群體：“招商游擊隊”。這些“游擊隊員”有著古代欽差般的便宜行事之權，在地方官員的口諭之下，可以不惜一切代價與其他地方比拼優惠政策甚至互相拆臺，比如有些地方對外商承諾給予“十免十減半”或“零地價”、“零檢查”、“零稅收”等違規優惠政策。

　　此外，在土地價格上的惡性競爭也是相當的嚴重，比如蘇州將土地價格由原來的每畝20萬元降到了每畝15萬元，昆山也由原來的每畝15萬元降到了每畝10萬元，而無錫甚至降到了每畝2-3萬元，這遠遠低于一般土地成本每畝15萬元的標準和水平。地區政府一味追求以GDP為主的經濟指標增長，使地方政府間招商引資競爭變成了低水平的“讓利競賽”，造成巨大的資源浪費，經濟社會發展也深受影響。

　　亟待創建促進地方政府良性競爭的制度環境

　　綜上所述，地方政府過度競爭導致了不容忽視的負面效應。在地方政府競爭中，地方政府作為理性的行為主體，是根據制度環境給予它的行為空間以及制度激勵和制度約束來選擇最有利于自身利益的競爭策略和競爭行為的，其追求自身利益最大化的行為如果沒有合理的制度激勵和制度約束必然會走向負面。因此，地方政府過度競爭的主要原因是缺乏促進地方政府良性競爭的制度環境。這就是說，規制地方政府過度競爭要從地方政府競爭的主體和制度環境兩方面入手。既要求地方政府通過制度創新使地方政府競爭走出過度競爭，走向差異化競爭，又要求中央政府通過激勵結構的改善以及競爭制度的約束引導，匡正地方政府競爭，使其走上良性的競爭之路。對于地方政府而言，沒有合作的競爭必然導致無序和混亂，并可能使競爭走向負面。因此，從長遠來看，地方政府必須擺脫種種對抗性的競爭思維，在競爭中走向合作，以競爭為手段和動力，以合作為目的和宗旨，使地方政府在競爭和合作中達到“雙贏”或“多贏”。(作者為西北師范大學教授)

　　地方競爭是一個中性概念

　　作者：魏后凱

　　區域競爭是一個中性的概念，不能把它與重復建設、地方保護主義、招商引資惡性競爭或無序競爭等概念等同起來。

　　重復建設也并非是競爭的伴生物

　　其一，區域競爭與重復建設。所謂重復建設，是指由于生產同類產品的企業數量過多，造成全國總體生產能力出現過大，生產設備出現閑置的現象。它是現實經濟中廣泛存在的一種普遍現象，無論是計劃經濟還是市場經濟，都不可避免會出現一定程度的重復建設現象。在計劃經濟體制下，即使不存在區域競爭，但由于決策的失誤和體制性弊端，也容易出現低水平的重復建設。例如，在“大躍進”時期，由于中央決策的失誤，導致全國各地“五小”工業盲目上馬、遍地開花，資源浪費十分嚴重。在市場經濟體制下，重復建設也并非完全是區域競爭或地方政府競爭的伴生物。由于市場需求的波動、信息的不完善、市場退出的困難以及市場競爭的需要等，也必然會產生一定程度的生產能力過剩和重復建設現象。這種重復建設既是市場競爭的前提，又是市場競爭的結果。

　　產業結構趨同與區域分工深化可以并存

　　其二，區域競爭與產業結構趨同。近年來，隨著經濟全球化的推進和科學技術的迅猛發展，地區間產業分工出現了一些新的特點和趨勢，即由傳統的部門間分工逐步發展為部門內的產品間分工，進而又開始向產業鏈分工方向發展。很多產品生產過程包含的不同工序和區段，被拆散分布到不同國家或區域進行，形成以工序、區段、環節為對象的產業鏈分工體系。在這種新型分工格局下，一方面是出現產業結構趨同的趨勢，另一方面區域產業分工和專業化卻在不斷深化。以浙江省服裝工業為例。浙江省紡織服裝工業的85%集中在紹興、寧波、杭州、嘉興、溫州、湖州等地。雖然這些地方都在發展服裝工業，但其產品差異較大，部門內產品間分工和專業化在進一步深化。如寧波側重男裝，是我國大規模、大品牌的西裝、襯衫生產與銷售基地；溫州側重于男裝和休閑服，杭州側重女裝，湖州主要是童裝。因此，產業結構趨同并非一定意味著區域產業分工的弱化。恰恰相反，產業結構趨同與區域分工深化可以并存。

　　必須承認和保護正當的地方利益

　　其三，區域競爭與地方保護主義。區域競爭是市場競爭和市場經濟體制的產物，而地方政府競爭是在市場經濟體制下分權化改革的結果。這里所指的分權就是中央政府賦予地方一定的責權利，就是承認地方利益的存在。對地方政府來說，應該在不違背國家利益的大前提下，追求合理和正當的地方利益，實現區域利益的最大化。只要地方政府在國家法律、規章制度和政策允許的框架內，運用其擁有的各種手段和工具，

　　追求自身和轄區的正當利益，這種利益就是合理的。因此，優化區域競爭既要尊重區域利益，又必須承認和保護正當的地方利益，而不能對地方政府在其權限內追求正當合法的利益進行指責，更不能把這種行為指責為地方保護主義。

　　招商引資惡性競爭出現并非是區域競爭的必然結果

　　其四，區域競爭與招商引資惡性競爭。招商引資惡性競爭或無序競爭是在缺乏合理規制和有效監管條件下區域競爭的負面效應之一。比如，一些地方在招商引資過程中，突破國家的有關政策和規章制度，實行零地價出讓工業用地，造成國家利益的流失，或者引進一些高消耗、高排放的污染企業，造成環境污染。這種情況的出現并非是區域競爭的必然結果，而主要是缺乏合理規制、有關部門監管不力以及地方政府越權的結果。這種招商引資的惡性或無序競爭，是應該制止的不合理區域競爭。而對于符合市場規則以及國家有關政策和規章制度的良性區域競爭，則應該鼓勵和提倡。

　　規制是優化區域競爭的核心

　　區域競爭是市場經濟體制下存在的一種普遍經濟現象，它的積極意義和提高資源配置效果的作用是顯而易見的。當前我國經濟發展中存在的低水平重復建設、結構趨同和地方保護主義等現象，是體制轉軌和制度不完善的產物，而并非是區域競爭的必然結果。從發展的眼光看，要優化區域競爭，關鍵在于由中央政府出面，按照科學發展觀和發展社會主義市場經濟的要求，制定相應的規章制度，強化區域競爭的規制，規范地方政府的競爭行為。這種規制應主要集中在以下幾個方面：一是區際商品、要素流動和市場一體化方面的規制，要禁止各級政府采用各種手段阻止和限制地區之間的商品和要素流動。二是合理劃分中央與地方之間的責權利，防止地方政府越位、空位和錯位行為的發生。三是鼓勵建立區域之間的協調機制。一些跨區域性的問題既可以由中央政府出面來進行協調，也可以由中央和地方共同組成相應的組織機構來協調，還可以由地方政府共同建立區域合作和協調組織來協商解決。四是加強對國家有關政策在各地區實施情況的檢查和監督。對于不落實國家政策或采取陽奉陰違行為的地方政府，應該進行嚴厲的行政處罰。當然，中央政府也應不斷調整和完善宏觀政策，提高政策的科學性。五是進一步完善地方政府政績的考核指標體系。落實科學發展觀，必須樹立科學的政績觀。

地方競爭造就了高房價？

　　——財政分權視角下的焦點問題辨析

　　作者：曾康華

　　合理的財政分權可以激勵地方政府之間的適度競爭，有利于區域社會經濟的全面發展；但如果財政分權不合理，地方政府之間就會產生過度競爭

　　實踐表明，合理的財政分權可以激勵地方政府之間的適度競爭，有利于區域社會經濟的全面發展；但如果財政分權不合理，地方政府之間就會產生過度競爭，這不僅會阻礙統一的國內市場的形成，而且還會帶來資源的重復配置，造成人、財、物的浪費。因此，如何把握好財政分權的尺度，以此促進地方政府的適度競爭，是擺在世界各國面前的一項重要課題。

　　不實行財政分權行不行？

　　隨著人類社會的發展，需要國家管理的事務越來越復雜，而任何一個國家只靠一級政府來管理這個國家的所有事物是做不到的。所以，現在世界上絕大部分國家都是分成幾級政府來管理本國各個方面的事務，最常見的情況是設立三級政府，即中央政府、省級政府和地方政府來治理國家，比方說美國，就設立聯邦、州和地方三級政府，但我國設立有五級政府，這在世界上是設立政府級次最多的。既然是多級政府來管理國家，那么，一個國家的中央政府向地方政府實行財政分權就是必然的選擇。

　　改革開放以來，我國的財政體制經歷了1980年的“分灶吃飯”財政體制改革、1985年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政體制改革、1988年的“大包干”財政體制改革、1992年的分稅制試點，并最終于1994年建立起分稅制。雖說這中間經歷了反復調整，但我國的財政體制打破了過去由中央“統收統支”財政的局面，逐步實現了中央與地方的財政分權。這就明確規定了地方財政的責任和權力，使得地方政府由過去的“吃飯財政”過渡到擁有一定自我發展能力的行政及經濟實體。在地方政府財權擴大的同時，中央也將一些原屬中央的經濟管理權限下放給地方政府，擴大地方政府的經濟管理事權。通過財政分權，可以減少各項政策的施行步驟，提高政府行政管理效率，加快政府行動步伐，從而保證政府及時、有效地管理社會經濟事務。而且，地方政府更多地參與決策公共產品和服務的實施種類，有助于地方政府提供更為適當的各種服務項目。財政分權有授予地方政府部門更多權力的含義，但財政分權的具體內容在不同時期是不同的，而且財政分權的內容需要在社會經濟發展過程中進行不斷地調整。所以，從社會經濟發展的角度看，財政分權的內容處于動態的變化之中。

　　為什么說財政分權能促進地方政府競爭？

　　我們知道，地方政府的最大優勢是能較好地了解本地居民的消費偏好、公共產品消費的擁擠程度、民族的多樣化和人們不同的偏好。通常，一個國家內部民族多樣化的程度越高，則人們之間的消費差異也就越大，財政分權的程度也就相應越大。而財政分權之所以能促進地方政府之間的競爭，原因在于：

　　第一，地方政府都想盡力提供滿足當地民眾的公共產品和服務。一般而言，人們的偏好很不相同的，有人希望子女就讀的學校配有昂貴的計算機，其他人則認為不必要；有些人喜歡公園，有些人則不喜歡。因而，中央政府實施的政策不可能滿足每個人的偏好，世界上任何一個國家的中央政府一般只行使像國防、外交、空間探索、國民經濟宏觀調控之類的事務管理權力。而在財政分權體制下，人們就會遷往他喜歡去的行政區生活，而為了吸引人們到政府所管轄的區域從事各種有利于促進當地社會經濟發展的活動，地方政府之間就會展開競爭。

　　第二，現行政府官員的政績考核機制。現在我國主要以GDP的規模和增速來考核地方政府官員的政績。根據這樣的考核機制，哪個地方政府對推動GDP增長的貢獻大，哪個地方的政府官員獲得升遷的機會就多。幾乎所有的政府官員都想獲得升遷，而實際獲得升遷機會的只是政府的少數官員，這就產生了“升遷職位數”供求不平衡的情況。一方面，能夠提供地方政府官員升遷的崗位少；而另一方面，想得到升遷機會的地方政府官員多。這樣，地方政府官員之間就會形成競爭，如果兩個地方政府官員之間形成競爭，實際上也就形成了兩個地方政府之間的競爭。

　　地方政府競爭造就了“土地財政”和高房價？

　　實行分稅制以后，地方政府的財權減少了，事權反而在增加。地方政府不僅要發展當地經濟，還要提供足夠的地方性公共產品和服務來滿足當地民眾的需要，這使得地方政府總是面臨著資金短缺的困擾。所以，近些年來，地方政府在很大程度上就是通過土地出讓金、房地產相關稅費收入來填補這個資金缺口，這就形成了現在的“土地財政”。

　　所以，地方政府是沒有任何動力去抑制房價上漲的。因為，如果地方政府去抑制房價，那么，地方政府通過出讓土地獲得的財政收入就會減少，這樣就會直接影響到地方政府的施政，地方政府當然不愿意這樣做。而只有房價上漲，才能拉動地價上漲，地方政府才能由此獲得更多的土地出讓收入。再者，無論房地產調控措施多么嚴厲，最終都要靠地方政府來落實，由于受制于利益因素，地方政府在執行調控房價措施時可能會陽奉陰違。因此，要從根源上來解決這一問題，必須對現行的分稅制進行改革，增加地方政府的財政收入。只有在地方政府的財力得到保障的情況下，才可能真正地落實抑制房價上漲的措施。

　　省直管縣財政體制改革與地方政府競爭有關聯嗎？

　　我國預算法規定，一級政府就應有一級預算，也就是應有一級財政。我國現在是五級政府，那就有五級財政，即“中央—省—市—縣—鄉”五級財政。在現行財政管理體制下，五級政府按照分稅制的規定，每一級政府都有相應的財權和事權，而根據分稅制設計的初衷，各級政府的財權和事權要掛鉤，但不一定完全相匹配。尤其是對于經濟發展滯后地區的地方政府來講，它的一部分財力要通過上級政府財力的轉移支付才能得到。但是，由于我國政府的級次多，在實施資金轉移支付過程中，資金轉移的環節也就多；而由于地方政府之間的競爭和自身利益的緣故，“雁過拔毛”的現象司空見慣，致使基層政府應獲得的資金被層層截留。

　　目前，國家推行的省直管縣財政管理體制改革就是要把目前的“省—市—縣”三級財政管理體制改革為“省—市、縣”二級體制，由“省管市—市管縣”模式變為由“省直管縣”模式。這是財政分權新模式的一種嘗試，有利于加強財政資金管理，提高財政資金使用效率。實施省管縣財政管理體制實際上是一次對縣級財政的全面的經濟與財政放權擴權的制度創新。(作者為中央財經大學財政學院教授)

　　美國：引資競爭是一種典型表現

　　美國是一個聯邦制國家，在各級州和地方政府之間，也存在著激烈的競爭，如為了吸引外資而展開的引資競爭就是一種典型表現。

　　長期以來，美國大多數州和地方政府普遍認為引進外國資本有利于本地區經濟發展和增加就業。自20世紀80年代以來，許多州和地方政府吸引外資所采取的優惠措施主要有：(1)稅收減免；(2)發行工業債券；(3)提高基礎設施和特殊服務。

　　此外，在美國的各地政府之間還存在縱向競爭，從美國的汽油、煙草稅變化就可以看出。在1975年，美國聯邦政府的煙草稅率是每包8美分。從1983年1月1日開始，聯邦政府的煙草稅率增加到了每包16美分。與此同時，汽油稅稅率也從每加侖4美分增加到每加侖9美分。這就擠占了州政府的稅收額度，使得州政府的稅收收入減少。為此，各地政府紛紛出臺政策，提高煙草、汽車稅率。在這一階段，各州的煙草、汽油稅率變化較大。例如，1989年，美國北卡羅萊納州的煙草稅率是每包2美分，而康涅狄格州的稅率是36.5美分。同一年，佛羅里達州的汽油稅率是4美分，而威斯康星州達到了20.825美分。由上可見，美國存在激烈的橫向稅收競爭的同時，還存在著一定程度的縱向稅收競爭。

　　日本：以自身投資引導民間資本投向

　　日本中央政府原是1府22省廳的行政體制，經過1998年的行政體制改革后，于2002年正式由原來的1府22省廳改為1府10省的新體制。之后，日本政府于2004年仿效英國創立了獨立行政法人制度。這些獨立行政法人依然隸屬于各個行政省廳，但主管省廳只對其發展戰略和經營績效進行審查和評估，對機構的日常業務活動則不加干預。

　　日本政府主要用兩種方式以自身投資引導民間資本投向：一種是“筑巢引鳳式”，即用小量投資為民間資本創造投資條件，吸引民間投資；另一種是“聯合投資式”，即將民間資本和經營能力引入政府的投資事業，由中央政府、地方公共團體和民間企業共同投資建設基礎設施。日本政府重視運用招投標法規來規范國內市場；建立政府采購投訴處理部門；設立政府采購審查辦公室和政府審查局，并規定了詳細的質疑程序，以此來規范地方政府的競爭。

　　瑞士：減稅競爭異常激烈

　　瑞士是一個典型的聯邦制國家，有三級政府，即聯邦政府、州政府和市鎮政府。由于瑞士在稅收上實行的是高度地方分權型的管理體制，所以瑞士國內的減稅競爭，尤其是各轄區政府間(州際與地方政府間)的減稅競爭異常激烈。除日內瓦地區外，瑞士各州在過去16年內企業利潤的稅負都有大幅度降低。從1985年到2001年，瑞士有些州如Zoug，Appenzell等州，稅負降幅高達40%以上；即使一些地理位置偏離重要經濟中心的州如Jura，Neuchatel，Valais等州，其公司稅負降幅也分別達到了32%、35%和28%。可見，瑞士各地方政府之間減稅競爭相當激烈。

　　英國：“城市地區”競爭力

　　英國是君主立憲制國家，其行政體系包含了規模遠大于歐洲標準的地方政府，擁有具備相當高的技術水平和管理技能的公務員。盡管有這么強的實力，這些地方政府卻在很大程度上仍然受到中央政府的監督和干涉，其財政收入只有1/4是由地方征收的。這個體系已經被認為缺乏足夠的治理能力并在提供高品質公共服務方面近乎失敗。

　　由于上述缺陷，地方政府便成為各種改革措施的焦點。英國地方政府結構中一個引人注目的新發展就是創造了一個強大的地方政府實體——“大倫敦政府”。市長在市政府之間的競爭中起著至關重要的作用。例如，倫敦市長列文斯通依靠自己的奮斗成為了一個家喻戶曉的人物，尤其是申奧成功提升了他個人的影響力和魅力。隨即，倫敦市政府的改革措施也成為其他城市借鑒的對象。人們建議在其他的大城市地區進行改革，形成類似的“城市地區”競爭力。英國在規范政府采購競爭方面，采取的措施一是競爭基礎上的“物有所值”原則；二是對外遵循對歐共體國家的優先原則和對國際條約國家對等開放原則；三是對投標申訴不實行調節而是采取訴訟。同時，以立法為先導，規范地方的競爭行為。

從長三角一體化看政府競爭邊界

　　作者：姚先國

　　由于不同行政區劃造成了區域利益差異，每個地方政府都從自身利益最大化來處理相互關系，有利則干、無利不干。產業布局、招商引資項目爭奪往往屬于“非帕累托改進”的零和博弈，爭奪激烈則在所難免

　　從競爭走向聯合，長三角一體化的四個“短板”

　　長三角是中國經濟實力最為雄厚、發展前景最看好的區域。如何促進該地區的統一、協調發展，實現長三角經濟一體化、打造以上海為中心的長三角城市群和經濟區，長期為人們所關注，那么，長三角一體化進展到底如何呢？

　　應該說，通過這些年的努力，長三角一體化的觀念已深入人心。有關省市在制訂發展戰略和規劃時，也把融入長三角、促進一體化作為重要因素之一。在基礎設施建設、產業分工、旅游資源開發、市場拓展等方面制定了相關政策，實施了不少項目，取得了一些實質性的進展。但總體看來并不盡如人意，與一體化的目標相距甚遠。長三角區域內的合作與互動呈現如下四大特征：

　　一是上熱下冷。高層領導對一體化十分重視，互動頻繁。有關文件、規劃出臺不少，國務院近年也頒布了促進長三角經濟一體化的意見和措施。但基層政府、企業和民眾對此卻相對漠然，反應各異，行動不一。

　　二是言多于行。近幾年來，浙江、江蘇、上海三省市黨政部門、媒體和學界人士頻頻召開會議、論壇、座談、對話，商討合作交流事宜，相關言論、研究成果汗牛充棟。相形之下，實際行動與成效則遜色得多。全國區域合作能做的，長三角固然能做；但全國做不到的，在長三角也照樣不能做，如車輛自由行駛、戶口放開、勞保關系異地轉移等，長三角并未率先實現。

　　三是“硬”強于“軟”。這些年來，浙江、江蘇、上海三省市的基礎設施突飛猛進，交通網絡、信息網絡尤其發達，促進了相互之間人員、物資和信息的交流與合作，但市場一體化、管理規則一體化則遠未實現，而這才是一體化的核心。

　　四是競大于合。長三角內部在人才、資源、市場、投資項目的爭奪，并未因有合作宣言而減緩其激烈程度，在招商引資方面尤其如此。浙江、江蘇、上海三省市競相打造“低商務成本區”，以吸引投資。筆者曾收集整理過長三角四十多個縣市區的招商引資，發現如出一轍，都是拼命推出優惠政策，做的都是土地、稅收的文章。

　　問題不在于是否有競爭，而在于這種競爭是否有序、有利

　　為什么長三角一體化進程中會有如此反差？一個普遍的共識是：現行行政體制的障礙。由于不同行政區劃造成了區域利益差異，每個地方政府都從自身利益最大化來處理相互關系，有利則干、無利不干。實際觀察也可證明，凡是對雙方均有利的“帕累托改進”事項，如交通運輸、通訊網絡建設、旅游資源開發等，合作一般容易達成；而產業布局、招商引資項目爭奪往往屬于“非帕累托改進”的零和博弈，爭奪激烈則在所難免，產業同構、重復建設等現象也就難以消除。

　　那么如何消除這種行政區劃體制對經濟一體化的障礙？有一種說法是，“行政的障礙只能用行政的辦法解決。”于是，出現了不少調整行政管理體制的對策建議，如建立“長三角特區”、“長三角省”等，還有人鄭重其事地在兩會上提出此類提案。我認為，這是一種荒唐的主張。

　　首先，以調整行政區劃消除行政體制障礙無異于緣木求魚。我國的行政層級已夠多的了，如果在省市之上再增加一個層次，無疑又要增加巨大的行政成本，降低行政效率。而且，調整了行政區劃，就能消除內部競爭了嗎？當前，無論哪個省級單位下屬的地、市、縣、區都競爭激烈，難道變成“長三角省”，就不競爭了嗎？無論哪個縣級單位，下屬的鄉、鎮、村都競爭激烈，難道轄區范圍大一點或小一點，就不競爭了嗎？答案是否定的。

　　其次，地方政府的競爭具有二重性，不能一概否定。從管理學來看，不同組織層級的存在是必然現象。有不同的組織或不同的層級，就一定會有權責利的差別，相互之間就一定會有摩擦、有競爭。各級地方政府在自身掌握的權限內行使權利，配置資源，爭取利益最大化，既是正常現象，又有助于提高資源配置效率和本地區的福利水平。地方政府相互競爭中煥發出來的積極性、創造性，恰恰是中國改革開放以來快速發展的強大動力。問題不在于是否有競爭，而在于這種競爭是否有序、有利。

　　因此，我們需要探討行政區劃與市場一體化、經濟一體化并行不悖的內在機理，創造出二者良性互動的有效機制。

　　政府競爭的邊界在哪

　　深入分析可以發現，政府競爭有序、還是無序，對經濟與社會發展有益還是有害，答案并不在于地方政府之間的相互關系如何處理，而在于政府與微觀主體的關系如何界定。反觀發達國家，其市場經濟是在公民權利平等、個人自由選擇的基礎上發育和運行的，地方政府的權力和可支配資源得到明確的界定與約束，在這一框架內行使決策權、配置和利用公共資源，增進轄區民眾的福利，并不會造成市場的制度性分割。地方政府間的競爭也不會從根本上妨礙經濟主體的自由選擇和資源在不同區域間的合理流動，惡性競爭也就得以避免。

　　中國的市場化改革是在特殊的歷史條件下展開的，城鄉分割、戶籍制度、身份等級差異，是中國的特殊國情。城里人與鄉下人、干部與職工、工人與農民、國有單位與非國有單位之間壁壘森嚴，差異巨大。我國改革推進的過程是逐步放松管制、還權于民的過程，工人、農民和所有其他勞動者開始擺脫各種各樣的制度束縛，逐步獲得自由擇業、自主創業、自由遷徙、自由競爭的機會，這是逐步釋放生產力的過程，也是經濟結構、社會結構不斷優化的過程。但是這一過程并未結束，城鄉一體化、公民權利的均等化尚未實現，市場運行中的制度性分割現象還普遍存在。政府從大權獨攬、資源獨享的唯一決策主體向法治政府、服務型政府的轉換也未完成，各地市場化進程不一，不同地區包括長三角居民與企業所享有的權利與利益差異仍然很大，這是經濟一體化難以實現的根本原因。

　　基于此，促進長三角經濟一體化、社會一體化的根本思路需要轉換。過去主要從地方政府層面相互協調，自上而下推動效果有限。應該“反彈琵琶”，從界定和保護公民權利、企業權利入手，緩解和消除不同區域、不同城市之間、城鄉之間的權利差別和利益落差，為實現市場一體化、經濟社會一體化打下堅實的微觀基礎。為此特別需要采取的措施是：一要廢除戶口制度，廢除身份等級差異，給所有居民以國民待遇；二要打破壟斷，消除歧視，為企業和勞動者公平競爭創造良好的市場環境；三要公平配置公共資源，實現基本公共服務均等化，讓全體公民享受應有的平等權利；四要逐步實現城鄉統一的、覆蓋全民的、可在全國范圍內自由結轉的社會保障制度，以支持勞動者的自由流動、自由遷徙；五要改革和完善稅收制度，建立合理分享的利益調節機制和轉移支付體系，避免不同區域之間在招商引資上的惡性競爭。(作者為浙江大學公共管理學院院長、教授、博導)

　　官員晉升錦標賽與競爭沖動

　　作者：周黎安

　　地方官員從最低的行政職位一步一步提拔，進入一個典型的逐級淘汰的錦標賽結構。它的最大特征是，進入下一輪的選手必須是上一輪的優勝者，每一輪被淘汰出局的選手就自動失去下一輪參賽的資格

　　地方政府競爭，雖然在形式上表現為政府之間的競爭行為，但是政府的選擇在很大程度上是各地政府一把手的決策選擇，政府之間的競爭實質上就是各地政府官員之間競爭。我們將官員之間的這種競爭行為稱之為“官員晉升錦標賽”。

　　官員晉升錦標賽，賽什么？

　　官員晉升錦標賽是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其它可度量的指標。晉升錦標賽作為一種激勵和治理手段絕非改革開放以來的發明，在改革前的毛澤東時代就常被使用，如大躍進時期各省市競相就糧食產量大放“衛星”，也可以看作是一種晉升錦標賽的現象。

　　改革開放以來，晉升錦標賽最實質性的變化是考核標準的變化，地方首長在任期內的經濟績效取代了過去一味強調的政治掛帥。經濟改革和發展成為各級黨委和政府的頭等大事，經濟績效也就成了干部晉升的主要指標之一。這就使得地方政府圍繞經濟績效展開了激烈競爭，使得地方政府官員非常熱衷于GDP和相關經濟指標的排名。由此，當上級政府提出某個經濟發展指標(如GDP增長率)時，下級政府就會競相提出更高的發展指標，出現層層分解、層層加碼現象。這方面的例子比比皆是，比如，在全國的“十一五”規劃中，年均經濟增長預期目標設定為7.5%，而在全國31個省市公布的“十一五”規劃中，預計平均GDP增速卻是10.1%，最高的達13%，最低為8.5%，以至于國家發改委緊急發文要求各省市為GDP增長“減速”。

　　中國具備晉升錦標賽的各種政治與經濟條件

　　晉升錦標賽不是在任何一種政治體制下都可以發揮效力的，但是中國卻天然具備晉升錦標賽的各種政治與經濟條件：

　　第一，中國是中央集權的國家，中央或上級政府有權力決定下級政府官員的任命，即具有集中的人事權。

　　第二，無論是省與省之間，還是市、地區、縣、鄉之間都有非常相似的地方。這些地方政府所做的事情很相似，所以他們的績效比較容易進行相互的比較。

　　第三，在中國目前的行政體制下，地方官員對地方經濟的發展具有巨大的影響力和控制力，一些最重要的資源，如行政審批、土地征用、貸款擔保、各項政策優惠等等均掌握在地方政府的手中，這就使得地方政府官員能夠在相當程度上控制和影響最終考核的績效。

　　第四，跨地區的地方政府官員之間高度競爭是中國晉升體制下的常態。原因在于，晉升與不晉升存在巨大的利益差異，這不僅表現為行政權力和地位的巨大差異，而且在政治前景上也不可同日而語：不晉升可能意味著永遠沒有機會或出局，而晉升意味著未來進一步的晉升機會。

　　第五，錦標賽的激勵效果是逐層放大的。中國行政體制由中央、省、市(地區)、縣和鄉鎮五級政府構成，晉升錦標賽可以發生在中央以下的任何一級地方政府之間，而中國“塊塊”行政管理體制在不同層次上的同構性使得晉升錦標賽得以普遍推行。比如說，在省一級干部之間采取以GDP為基礎的錦標賽競爭的話，那么省級官員就必須提供較高的GDP增長水平。為此，他們可能會在轄區內的市一級推行GDP錦標賽競爭，而市又會在縣一級推行錦標賽競爭，如此一層一層地往下推進。各級地方政府官員都在不斷放大的錦標賽激勵下，為了出人頭地而努力。

　　第六，在相當長的時期內，中國政府官員處于一個非常封閉的“內部勞動力市場”，即一旦被上級領導罷免、開除，就很難在組織外部找到其它工作。官員個人也不能隨意選擇退出已有的職位，仕途內外存在巨大的落差，產生一種很強的“鎖住”效應，造成一旦進入官場就必須努力保住職位并爭取一切可能的晉升機會。

　　地方政府急于利用裁判員的身份做運動員的事情，這是最嚴重的障礙之一

　　從職務晉升路徑來說，地方官員從最低的行政職位一步一步提拔，進入一個典型的逐級淘汰的錦標賽結構。它的最大特征是，進入下一輪的選手必須是上一輪的優勝者，每一輪被淘汰出局的選手就自動失去下一輪參賽的資格。比如說從縣長這一級你沒有升上去，退休了，或者被罷免了，你不可能再進行下一輪市長的競爭，這就是逐級淘汰。為了進入下一輪，你必須在這一輪獲勝才有資格。

　　這樣就給地方官員施加了很大的壓力，形成一種非常殘酷的政治競爭。由于中央對每一級別的行政干部有任職的最高年齡的限制，所以從政者必須在一定年齡升到某個級別，否則就沒有機會了。比如近年來中央對省部級干部的退休年齡規定為60歲，假設一任的時間正常為5年，這意味著一個普通從政者要逐級提升為省部級干部，在最順利的情況下也需要20年時間，但通常來說遠不止這些時間。

　　近年來國家對干部任職的年齡要求越來越趨于年輕化，使得一輪競爭錯過提拔機會，就可能永遠失去晉升機會，這勢必影響到地方官員的晉升策略，比如采取“鋌而走險”的冒險策略，甚至“跑官買官”。從這個意義上說，逐級淘汰制下的行政干部的任職路徑和年齡限制均不能隨意確定，其中的一些微小變化都會引起巨大的連鎖反應，從而最終影響到政府官員的激勵。

　　除此以外，晉升錦標賽讓地方官員對本地經濟發展負責，也使得他們不惜一切手段去獲得經濟發展，這其中包括一些不利于培育和維護市場秩序的手段，如縱容本地企業生產假冒偽劣產品、違規為企業辦理市場進入手續或信貸擔保等。在晉升錦標賽下，地方官員一方面是地區經濟增長的參賽運動員，同時又是轄區內市場競爭的裁判員，這種雙重身份使得地方政府急于利用裁判員的身份做運動員的事情，這是中國經濟市場化過程中面臨的最嚴重的障礙之一。

　　中國在上世紀90年代中期陸續改革了一些政府部門的管理模式，由“塊管”變成“條管”，如工商、質量監督、稅收、安全生產監督等，銀行也實現跨越行政區的大區管理模式。這些改革本身就有限制和糾正地方政府干預市場“越位”行為的考慮。但是，這些改革并沒有從根本上改變地方政府對這些職能部門的影響力。原因在于，在晉升錦標賽下，地方官員仍然需要這些部門對本地經濟發展做貢獻，一旦這些部門的做法(如嚴格質量監督與市場秩序管理)與本地的局部利益相沖突，地方官員仍然可以動用許多地方資源對這些“條管”部門施加有效的壓力。

　　因此，晉升錦標賽還進一步強化了地方官員與地方利益的聯盟，使得中央的一些旨在改革政府職能、完善市場秩序的努力(如建立良好的市場秩序和全國共同市場)失去效力。近年來在媒體廣為曝光的煤礦安全生產問題，這里既有官煤勾結、收受賄賂的腐敗問題，也有其它根源，其中之一是地方政府的政績觀。一些地方政府為了GDP的增長和稅收增長，認為安全監管過于嚴格會干擾地方經濟的發展，因而對安全監督工作直接進行干預，采取放松執法、消極對待違規生產的企業、甚至偏袒保護這些企業的態度。在這樣的環境下，安全生產監管的執行過程必然會偏離其真正的監管目標。

　　中國地方官員的治理方式應如何轉型？

　　以經濟增長為基礎的晉升錦標賽結合了中國政府體制和經濟結構的獨特性質，在政府官員手中擁有巨大的行政權力和自由處置權的情況下，提供了一種具有中國特色的激勵地方官員推動地方經濟發展的治理方式。從國際比較的角度看，如果說地方政府在中國經濟增長奇跡中作用巨大的話，那么這種作用的制度基礎就是晉升錦標賽模式。

　　但是晉升錦標賽也存在著一系列的問題，中國地方官員的治理方式應如何轉型？改變考核地方官員的指標體系是目前的一種改革思路，由一種比較單一的增長指標變成更具綜合性的指標體系，納入環境質量及相關要素，如綠色GDP指標，以盡量減少地方官員的努力配置扭曲。這無疑是對過去傳統考核方式的一種改進。但另一方面，根據我們前面的分析，這種轉變也有其潛在的成本。一是我們不得不將一些不容易量化的指標加以量化，會有測量誤差；二是只要有量化的考核指標和不能被量化的維度，官員努力配置的扭曲就不可避免；最后，指標體系越復雜，因素越多，在執行過程中就越主觀(比如權重的確定可能因人因時而異)，標準就越模糊，激勵效果將隨之降低。所以這只能代表一種局部的改進。

　　如果按照中央的科學發展觀以及和諧社會的要求，一種更根本的解決之道是讓政府公共服務的對象——公眾對政府施政的滿意度進入官員的考核過程，比如進一步發揮人大和政協在監督和問責政府官員方面的作用，引入差額選舉的方式，讓轄區內的公眾意愿能夠影響官員的仕途，并適當增加新聞媒體的監督作用。這樣可以大幅度降低上級政府在考察官員所需的信息成本和設計指標的困難，從而從根本上減少對晉升錦標賽模式的依賴。(作者為北京大學光華管理學院副教授)

　　地方競爭的未來方向

　　作者：遲福林 匡賢明

　　在新階段，怎樣看待地方政府競爭、如何有效發揮地方政府作用，取決于其在發展方式轉型中到底扮演什么角色。盡快放棄地方政府主導的經濟發展方式，是發展方式轉型的關鍵，也是地方形成競爭新優勢的關鍵

　　過去30幾年，各級地方政府在經濟發展中發揮了重要作用，尤其是地方政府間的競爭，在相當大程度上促進了地方發展。目前，我國已從生存型的發展階段轉向了發展型的發展階段。發展階段的變化對我國發展方式轉型提出了現實需求。未來5-10年，是我國發展方式轉型的關鍵時期。在新階段，怎樣看待地方政府競爭、如何有效發揮地方政府作用，取決于其在發展方式轉型中到底扮演什么角色。

　　地方競爭的四大追問

　　當前我國正處于發展方式轉型的關鍵時期，地方政府轉型的進程實質性地決定了發展方式轉型的進程。因此，改變地方政府主導的經濟發展方式，更加需要地方政府在一些基本認識上達成共識。

　　“經濟增長”還是“經濟發展”？繼續保持20~30年的較快增長，是各方面的共識和期盼。但是，經濟增長并不能解決發展的全部問題。發展除了增長這一要素外，至少還應包括 “結構、分配、就業和環境”四個要素。以增長代替發展，希望“在增長中解決所有發展的問題”，往往會帶來更大的矛盾和問題。因此，新階段以GDP增長“一俊遮百丑”的時代開始成為歷史。對地方政府來說，解決好“經濟增長”與“經濟發展”的關系，需要果斷地放棄GDP增長主義。

　　“國富優先”還是“民富優先”？長期實行國富優先的增長策略，使國家生產力增長優先并快于民眾消費能力的增長，容易導致社會總需求不足，經濟發展缺乏內生動力。而堅持民富優先的發展則可以帶來消費能力的提高，不僅可以促進經濟的持續平穩增長，還可以有力地保障社會公平，創造發展的動力和活力。因此，需要盡快實現從國富發展優先轉向民富發展優先。

　　“做大蛋糕”還是“分好蛋糕”？作為一個發展中的大國，“做大蛋糕”將是我國中長期經濟發展的目標。但是目前我國已進入了“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的關鍵階段。不“分好蛋糕”，不僅使“做大的蛋糕”可能成為一塊“無效”的蛋糕，而且將直接造成繼續“做大蛋糕”的動力不足。同時，“分蛋糕”中的某些不公平問題，將制約進一步“做大蛋糕”。一個社會需求不足、收入分配差距不斷擴大的社會不可能持續地“做大蛋糕”

　　國有資本追求“盈利性”還是“公益性”？國有企業也要有盈利性，盈利性是一個企業的基本屬性。但對國有企業來說，需要把盈利性建立在公益性的基礎上，在盈利的基礎上促進國民福祉的最大化。就是說，國有資本可以通過股份制的形式配置于經濟的關鍵領域和重要行業，起到“四兩撥千斤”的杠桿作用，也可以通過特許經營等方式配置于社會公益領域，在實現公益性目標的前提下，實現保值增值。因此，國有資本要在保障公益性的基礎上追求盈利性、公益性。

　　新發展趨勢下的地方新優勢

　　消費主導時代與地方競爭優勢。進入消費主導時代，是我國發展的基本趨勢，當前，我國投資消費關系的失衡成為經濟發展過程中的突出矛盾。 “十二五”是我國提升消費率的歷史拐點，關鍵就在于能不能推進相應的政策調整與體制變革，構建消費主導的格局。從現實情況看，如果說過去地方競爭的優勢主要體現在投資上，那么未來競爭優勢將集中反映在消費上。前30年，為了做大經濟總量，地方政府在土地、財稅、行政等方面做了相應的改革，形成了有利于投資的體制安排。從消費主導的趨勢看，地方政府需要盡快形成有利于消費的體制安排，形成發展的內生動力。比如在省級層面盡快推進國民收入分配格局調整，提高區域居民收入占比。應當說，哪個地方政府在這方面走得快，它在未來20~30年的競爭優勢就會明顯。

　　城市化時代與地方競爭優勢。我國城市化滯后于工業化的格局，在相當程度上抑制了國內消費需求的釋放與升級。“十二五”時期，我國將進入城市化時代，城市化水平有望達到50%~55%。從地方政府角度看，2008年全國三分之二的省級區域城市化率落后于工業化率，平均相差十個百分點左右。從發展趨勢看，地方競爭的新優勢就在于能不能加快城市化進程，做大城市群，形成投資消費的新載體。這就需要地方政府順應城鎮化發展的大趨勢，勇于推進相應的體制變革，盡快改變城鄉二元的制度安排，為形成經濟主導的城市化新格局提供制度支撐。

　　公共產品短缺時代與地方競爭優勢。近幾年，全社會公共需求增長速度相當快，個人用于公共產品的年均支出，大概是90年代中期以前5年的支出規模。在這個背景下，地方在謀求競爭新優勢方面就能“大有所為”。誰在基本公共服務均等化方面走在前列，誰就有可能在未來20~30年的區域競爭中奠定堅實的基礎。這幾年出現的民工荒問題，在很大程度上與農民工享受的基本公共服務嚴重不到位有直接關系。這兩年，廣東、浙江等省分別出臺了省級基本公共服務均等化規劃，是前瞻之舉。

　　低碳經濟時代與地方競爭優勢。應當說，低碳經濟已經成為我國發展型新階段的基本要件之一。低碳經濟不僅涉及節能減排的技術創新，更是以破解結構性矛盾為核心的制度變革；低碳經濟不僅是一場環境革命，更是一場深刻的經濟社會革命，它要求發展方式盡快實現從中高碳經濟向低碳經濟轉變。從地方政府來說，低碳經濟是形成發展新優勢的一次歷史性機遇。尤其是對欠發達地區，是“彎道超車”的契機。例如，是否滿足低碳標準，有可能成為未來決定投資與消費的重要因素。再例如，能否在低碳技術上重大突破，決定了地方能否占領未來的技術高地。

　　形成競爭新優勢要放棄地方政府主導的經濟增長方式

　　過去30年，適應于做大經濟總量的需求，我國地方政府之間展開競爭。各級地方政府通過設計制度環境、政策、區位、營銷等競爭戰略，通過壓低要素成本，旨在盡可能地提高當地經濟增長速度、擴大經濟總量，由此形成了以地方政府為主導、以國有經濟為主體、以重化工業為載體、以資源環境為代價、以投資出口為驅動的經濟增長方式。應當說，這一策略是成功的，但是也產生了很多矛盾：

　　首先，增長主義無法解決資源環境的矛盾。追求總量的擴張，使地方政府更偏好于投資重化工業，由此帶來較為沉重的資源環境壓力。例如，較早開始工業化的珠三角地區已是重酸雨區。其次，增長主義無法解決公共產品短缺的矛盾。增長主義以追求經濟增長為首要目標，形成了激勵地方追求增長的分稅體制，這帶來了地方政府的財力與事權不匹配。由此，地方政府一方面缺乏提供公共產品的積極性，另一方面也缺乏提供公共產品的穩定財力。再次，增長主義無法解決日益拉大的收入差距。為了促進經濟增長，權力和資本很容易結合在一起，通過壓低勞動者工資收入，形成財富高度分化、收入差距不斷擴大的收入分配格局。這使得居民收入偏低，難以形成消費主導的基礎。

　　總的來看，盡快放棄地方政府主導的經濟發展方式，是發展方式轉型的關鍵，也是地方形成競爭新優勢的關鍵。目前中央已出臺十余個區域規劃，基本出發點就是希望地方政府在發展方式轉型上發揮各自特點，率先突破，進而為全國發展方式轉型提供經驗。

　　進入發展型新階段，適應經濟社會發展的客觀需求，地方政府之間的競爭不是“要不要”的問題，而是“如何競爭”的問題。地方政府要把競爭的主要精力集中于發展方式轉型上。在轉型中取代傳統的低成本優勢，在轉型中形成新的競爭優勢。只有這樣，才能真正推進公平與可持續發展。