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無論市委以何種原因離任，60%以上的市長會升任市委，且大約一半的市委是由該市市長直接升任。對于這些相對普通的市委來說，上級組織可能確實在執行某種基于省內經濟增長業績排序的資格賽制度。

無論市委以何種原因離任，60%以上的市長會升任市委，且大約一半的市委是由該市市長直接升任。若考慮到那些正常退休的市長和犯錯誤離任的市長，則市長升任市委的比例會更高。

考察市縣領導的晉升競爭機制非常必要。限于全國范圍內縣級領導的數據很難獲得，我們將考察對象定于2003-2012年間全國地級市和副省級城市的市長和市委的升遷情況。由于四個直轄市下屬區縣的行政級別特殊，而、新疆、青海、寧夏、云南、貴州、海南等省區的地級市數量太少或者數據缺失，因此本文主要考察了除上述省區和臺港澳之外的20個省區的245個地級市和15個副省級城市（以下統稱為“城市”或“市”）在這10年間市級領導的晉升情況。

由于市縣級政府的主要任務是管理和發展本轄區的社會經濟事務，因此除了掌管人事職權外，們必然將主要精力放在轄區社會經濟發展上。與之相適應，地方政府的重大經濟決策機會都會首先在辦公會上醞釀，再經黨委會討論通過，最后才交給市縣長及其領導的政府部門形成正式的政府文件并執行。

在這種體制下，一方面，市委是地方政府社會經濟事務重大政策的真正決策者，而且政府發展地方經濟的成績也會首先記在市委的頭上；另一方面，地方政府發生工作不力或失當而受到上級部門懲罰的主要對象卻往往是市長或主管某項具體工作的副市長等人。當然，市長們受點委屈也是有回報的無論市委以何種原因離任，60%以上的市長會升任市委，且大約一半的市委是由該市市長直接升任。若考慮到那些正常退休的市長和犯錯誤離任的市長，則市長升任市委的比例會更高。

這意味著：一則，市長的晉升在很大程度上具有跟隨性，并不需要特別的經濟增長業績；二則，若市級領導之間真的存在基于經濟業績的晉升競爭，那么，這種競爭也主要是發生在市委之間。

鑒于此，我們將研究進一步聚焦在市委的晉升競爭。在這10年間，總共有830多人次出任過這20個省區的市委，其中一個最顯著的特征是：這些市委的來源和去向幾乎都在本省內。從市委的來源來看，除了約60%來自于市長外，還有25%來自于本省黨政機關，10%平調于省內其他市的市委，而其他來源的市委不到2%。與此同時，在這10年間有620多位市委離任。其中，大約1/2的市委離任后調入本省黨政機關的約占1/2，就此退休或退居二線，調到本省其他市任職約占1/6，而能去中央部委和外省任職的僅占2%。由此可見，市委的晉升競爭基本上是發生在本省同行之間。

即便競爭是在省內同行之間，但市委之間的晉升競爭應該是非常激烈的。一則，在這10年間，僅有不到40%的離任市委，即約240位得到了晉升（包括年齡超過57而被安排為省副主任或政協），平攤到260個城市，每個城市還不到1位市委能夠得到晉升。二則，雖然各省區平均擁有13個城市，但在這10年間各省各市大約在3.75年中沒有發生市委晉升。即便在有市委晉升的年份，絕大多數情況也只有1-2位市委得到晉升。僅在極為個別的省份和極為個別的年份有5-6位市委得到晉升，如江蘇省2003年6位、安徽省2003年5位、廣東省2005年5位。

當然，市委的晉升機會在各個省之間也存在著顯著的差別。比如，擁有13個城市的江蘇的市委平均晉升機會最大在這10年間有21位市委得到晉升，平均各市有1.62位；與之形成鮮明對比的是，同樣擁有13個城市的湖南卻僅有8位，平均各市僅有0.62位市委得到晉升。更為可憐的是四川省的市委。該省擁有18個城市，但在這10年間僅有7位市委得到晉升，平均各市只有0.39位。我們估計，這可能與各省的傳統等因素有關系。

當前最流行的說法是，在中國地方官員之間存在基于經濟增長率的錦標賽或者標尺賽。不過，我們認為這肯定不符合中國現實情況。

首先，各種相關文件反復強調中國選拔干部的第一原則是“德才兼備、以德為先”。這意味著，若某位干部被認為有德有才，則他并不需要經濟增長業績就可獲得晉升，甚至破格提升。統計分析發現，雖然《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》(1995)等正式文件明確規定“由下級正職提任上級副職的，應當在下級正職崗位工作三年以上”，但在這10年間卻有200多位市委在任職時間不足3年的期間內發生了職位變動，其中76位市委獲得了晉升（約占10年間總晉升人數的1/3），甚至還有30位市委在上任之后的第二年就得到了晉升。顯然，這些市委的晉升主要是依賴于某種基于“德”的理由而不太可能是緣于其任職期間突出的經濟增長業績。

我們知道地方政府發展經濟最便捷的渠道無非是廉價出讓工業用地來招商引資。然而，從指定和實施招商引資策略，引資成功和投資發生至少也需要2-3年，更不要說那些通過地方政府的制度性變革來發展地方經濟的策略了。

其次，“誰高誰升”會從根本上否定上級組織，尤其是中央的權威，從而有悖于中國核心的制度。不僅如此，經濟增長率高的市委并不一定是德才兼備的、具有治黨治國能力的家。正因為此，長期以來組織部門并未明確地把經濟增長業績作為干部提拔的依據。即便《關于體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》(2006)開始明確規定在測評階段必須有實績分析環節，但經濟增長業績僅是眾多實績分析項目中的一項。具體而言，“經濟發展”僅是實績分析的6個大項中的一項，而在20多個小項中與經濟增長率密切相關的可能只有“經濟發展水平”、“城鄉居民收入”、“收入水平提高，人居環境改善”和“擴大就業，最低生活保障”等4項。與此同時，在測評和調查階段，相關人員通常只被要求綜合數量眾多的考核指標而給予考察對象一個抽象的總體評價并回答“是否同意其被提拔使用”。因此，考察對象不太可能因為單純的經濟增長業績原因而遭到大量的負面評價，除非他在發展當地經濟方面太不作為而引起普遍不滿。

正是這樣的現實原因，我們在2003-2012年的市委樣本中沒有找到支持晉升錦標賽或者標尺賽的證據，即并沒有發現那些經濟增長率高或者經濟增長率省內排名靠前（比如，前1，前2，前3，甚至前4）的市委系統性地享有更多的晉升機會。但是，這并不意味著，經濟增長業績就完全不重要。

由于市委的晉升機會主要是省內的副省部級崗位，因此，對他們的考核選拔自然由中央組織部來負責組織實施。選拔的一般正式程序是：中組部下派工作組與省委主要領導商討考察對象人選（的任職條件/推薦范圍）推薦會醞釀和敲定考察對象人選對考察對象進行考察考察組提出擬任人選的初步方案并報中組部中組部黨委會討論決定公示任命（若任命涉及政府、或政協的崗位，則需會或政協會批準）。在這個過程中，市委是否能得到晉升，最關鍵的是，是否能夠得到提名。

與省級領導晉升不同，在選拔副省部級干部的過程中，享有實際提名權的人員涉及多個層次。首先，《黨政領導干部選拔任用工作條例》(2002)特別規定“省部級黨政領導干部，還應當努力達到中央對高級干部提出的各項要求”，因此，那些被中央局及其他重要國家相中的候選人將在晉升競爭中占據優勢地位。其次，由于整個選拔和任命工作是由中組部直接負責具體組織實施，因此，中組部主要領導對副省部級領導的人選也具有重大發言權。另外，《條例》第三十二條規定“屬于上級黨委（黨組）管理的，本級黨委（黨組）可以提出選拔任用建議”，因此省委往往會積極地提出自己的選拔對象建議名單，以便在干部選拔活動中掌握主動權。不僅如此，即便是在省內內部，并不只是省委才享有提名權，盡管省委掌握著最大的話語權。

考慮到每次人事調整所釋放的晉升機會非常有限通常只有1-2個名額，因此晉升競爭通常都非常激烈。這就迫使那些享有實際提名權的各方都避免將那些人品、口碑、能力和經濟增長業績表現欠佳的市委作為自己的提名對象盡管《條例》強調“要防止簡單地以票取人”，但得票過低仍然會對提拔造成負面影響。與此同時，我們也注意到，雖然約有1/3的市委在任職不足3年就發生了職位變化，甚至得到晉升，但其他市委卻需任職4-5年才能有晉升機會。這似乎在暗示：對于大多數市委來說，上級組織確實會考察其工作業績并以此作為是否將其列為提拔候選人的重要依據。

我們的實證研究為上述猜想提供了一些證據。對于那些來自城市數量大約10的省區、任職時間超過3年且職位確實發生了變化的市委的考察，我們發現：雖然排序最靠前的市委卻未必有更多的晉升機會，但經濟增長率省內排序前10的市委比其他市委具有更多的晉升機會。換句話說，雖然市委之間不可能存在基于經濟增長率省內排序的錦標賽，但卻可能存在基于經濟增長率省內排序的資格賽，只不過這是一種非常寬松的資格賽畢竟每個省平均擁有13個地級以上城市。

我們認為這種寬松的晉升資格賽具有特殊意義，因為它不僅保證了上級組織，尤其是中央的權威，而且還能夠非常有效地激勵地方官員努力發展經濟。在這種資格賽中，由于享有實際提名權的人員眾多且每個提名人在一省可能有多個關系比較密切的市委，因此，大多數市委在事前并不能確切地知道自己在晉升競爭中到底具有多少優勢地位，從而需要通過事先發展本地經濟來顯示能力和表達對上級的忠誠。更重要的是，即便基于經濟增長率省內排名的資格賽尺度很寬松，但每個市委并不能保證自己轄區的經濟增長率省內排名足夠靠前，哪怕他能預估本轄區經濟增長率不會太低。結果，寬松的晉升資格賽促使大多數市委都必須在任期內努力發展本地經濟；與此同時，上級組織，尤其是中央始終掌握著充分的人事安排自由裁量權，從而維護自己的絕對權威，并有機會在更大的候選人范圍內挑選到“德才兼備”的干部。

由于省部級干部是國家的后備人選，因此，《中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》(1994)就特別指出“高級干部特別是省部以上黨政主要領導干部的領導水平，尤其是水平如何，關系到黨和國家的前途命運”。這就注定了在選拔省部級以上高級干部時還特別強調對“治黨治國”能力的考察。

一般來說，一個社會的經濟規模越大，人口越多，社會經濟關系就越復雜，從而對地方駕馭和處理復雜問題的能力提出了更高要求。一則，那些GDP占比高的市對全省經濟社會的影響很大，因此上級政府一般會把信得過且有能力的干部派去擔任市委；二則，如果在任上未發生重大的社會經濟問題或者較好地處理了各種復雜問題，則該市委就顯示其已具備了良好的能力。因此，那些任職于經濟大市的市委最容易被評價為具有治黨治國的潛在能力。不僅如此，那些經濟大市的市委也有更多資源來培育和發展自己的影響力。

另外，一個市的GDP規模往往還代表了該市在省里的談判力，以至于那些經濟大市可以影響上級政府對自己的業績考核指標的設定。比如，某省2012年對地級市政府的業績考核指標體系中，最重要的一項考核指標就是“經濟績效地區生產總值總量及增速”，其計算方法是：（某市GDP-全省最小市的GDP）/(全省最大市的GDP-全省最小市的GDP)+(某市GDP增速-全省各市最小GDP增速)/（全省各市最快GDP增速-全省各市的最慢GDP增速）。顯然，該指標對經濟規模小的地級市非常不利。通過訪談，我們得知該考評方法就是源于該省經濟規模最大的兩個市強烈要求的結果。

正因為此，我們發現：在眾多可直接觀察的因素中，轄區經濟規模是影響市委晉升的最重要因素。同時，我們還發現了一個看似奇怪的現象：雖然經濟增長率省內前10的市委比其他市委具有更多的晉升機會，但經濟增長率排前3名的市委的晉升機會還比不上經濟增長率省內4-10名的市委。其實這并不難理解那些能夠獲得晉升的市委通常來自于省內的經濟強市，即便其經濟增長率省內排名并不靠前；相反，那些小城市的市委即便能夠將經濟增長率搞到全省排名1-2，但也未必能夠得到晉升?？梢姡仁形g的晉升競爭基本上就是經濟大市的市委之間的晉升競爭。

在該晉升治理機制下，另一個現象必然產生，即那些有特殊資源的干部會積極爭取被安排到經濟大市任職。比如，我們就發現，那些來自中央和省機關的干部、有團委工作經歷的干部更容易被派到經濟大市擔任市委。對相關人員的訪談中，我們還了解到，當組織部門征求那些有實力的省廳局領導是否愿意出任某個小市的領導時，他們時常會婉拒，因為他們害怕自己的仕途就此終結。

總之，對10年間市級領導的晉升情況的研究可能折射出中國官僚晉升機制的微妙之處。一方面，確實有為數不少的市委可在較短時間內獲得晉升或者被貶黜；但另一方面，大多數市委還是要在其崗位上歷練較長時間。對于這些相對普通的市委來說，上級組織可能確實在執行某種基于省內經濟增長業績排序的資格賽制度。

一旦我們意識到這樣一個事實，即中國從來沒有執行過所謂的基于經濟增長率的晉升錦標賽或標尺賽，而僅僅存在非常寬松的基于經濟增長率排名的晉升資格賽；那么，對于中國官員晉升機制的改革方向也許就不應該是進一步弱化經濟增長業績的考核，而是要強化對其他業績指標（比如，環境污染、分配公平等）的考核。

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