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國有經濟布局優化的核心命題就是要界定國有經濟與民營經濟的投資與經營領域的邊界，實現國有經濟與民營經濟的協調發展。如何實質性地推進國有經濟布局優化，關鍵是要確立“優化”的標準，從而根據這一標準確立有進有退、有所為有所不為的實施方案。筆者認為，應以分類改革為原則，處理好國有經濟與民營經濟的關系，實現國有經濟的布局優化。

國有企業分類改革是筆者1995年發表在《經濟研究》上的一篇論文中率先提出的(楊瑞龍，1995)。那篇論文運用委托代理理論，證明了國有企業股份制改革不僅難以解決政企不分、所有權不能轉讓等難題，而且可能會導致國有資產流失。據此，筆者認為，并非是所有國有企業都應該按照同一種模式改造成為自主經營、自負盈虧的市場競爭主體，而是應該根據不同類型的國有企業選擇不同的改革模式，具體來說，把國有企業所處的行業分為競爭性與非競爭性兩大類，提供公共產品的國有企業適宜選擇國有國營模式，自然壟斷型的國有企業適宜選擇國有國控模式，大型競爭性國有企業適宜進行產權多元化的股份制改造，中小型國有企業適宜進行民營化改造(楊瑞龍，1995)。之后，筆者在《管理世界》和《中國工業經濟》等學術期刊上的論文進一步細化了分類改革模式(楊瑞龍，1997,1999)。

2015年，中共中央、國務院頒布的《關于深化國有企業改革的指導意見》(中發[2015]22號)正式確認了國有企業分類改革原則。該文件明確把國有企業劃分為商業類和公益類，商業類又分為主業處于充分競爭行業和領域的商業一類國有企業以及主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業二類國有企業。文件要求通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益的有機統一。該文件把國有企業改革推向了一個新階段，為國有經濟布局優化提供了一個非常重要的參照系。為了在實踐中更好地貫徹分類改革的原則，筆者對公益類與商業類的分類標準提出了進一步完善的建議。按照文件精神，公益類國有企業原則上國家應該保持國有獨資，并且由政府直接經營，其經營目標主要是社會福利最大化。其實，公共產品與公益類產品的內涵不完全相同，公共產品的特征是消費不具有排他性，但收費存在困難，由私人來提供必將存在“搭便車”現象，從而導致市場失靈，解決的辦法就是通過政府組建國有企業等方式來提供。公益類產品則一方面具有很強的正外部性，另一方面物品的技術特征具有競爭性和排他性。像教育、醫療、養老這些產業，完全由私人企業通過市場來供應可能無法避免“搭便車”現象，但完全由政府來供給可能會導致供給不足以及效率堪憂。因此，公益類產品的供給既要發揮政府的主導作用，也要發揮市場的補充作用。原則上，基本的教育、醫療、養老等公益類產品由政府提供，價格及服務質量由政府控制，保證給予中低收入階層的基本服務；非基本的教育、醫療、養老等可以放開，由混合所有制企業或者私人資本供給，價格由市場決定。商業一類和商業二類的區分在實際操作當中可能也有一些問題，如自然壟斷行業的國家控制與必要的開放及反壟斷問題等。

由此，筆者對國有企業的分類標準做了進一步的梳理與完善，主張根據國有企業所提供產品的性質及國有企業所處行業的特征，即產品性質及行業特性兩個維度形成功能導向的分類方法，以此來對不同的國有企業選擇不同的改革模式。公益類產品包含在公共產品內，但只是公共產品的一部分，全部純公共產品、準公共產品加上商業二類即自然壟斷行業構成了非競爭性領域，商業一類行業構成競爭性領域(見圖1)。

圖1 產品與行業性質兩維空間下的國有企業分類改革模式

具體來說，第一，處于第Ⅱ象限內的國有企業，其提供的產品屬于公共產品類，行業特征具有壟斷性，一般采用國有國營模式，即政府擁有所有權與經營權。第二，處于第Ⅲ象限內的國有企業提供的產品具有排他性，但具有自然壟斷特征，一般宜采用國有國控模式，即壟斷性國有企業應該進行股份制改造，但國有資本應具有控制地位。第三，處于第Ⅳ象限內的國有企業所提供的是具有競爭性與消費上排他性的私人產品，原則上應完全走向市場(楊瑞龍等，2017)。國有經濟主要布局在第Ⅱ與第Ⅲ象限內，它們基本上屬于國家安全、國民經濟命脈、提供公共產品和公益類服務的重要行業和關鍵領域。民營資本可以通過混合所有制方式進入該領域，如參股自然壟斷型國有企業，以提高這類企業的經營效率，但國有資本應處于控制地位。第四，第Ⅳ象限屬于競爭性領域，對于競爭性國有企業，一部分宜進行產權多元化的股份制改造，股權結構應具有開放性，并且國有產權可以資本化、證券化，相當一部分競爭性中小國有企業宜采用民營化的方式實現國有資本的有序退出。民營經濟主要布局在競爭性領域，政府貫徹競爭中性原則，創造國有企業與民營企業平等競爭的環境，從而形成國有經濟與民營經濟協調發展的微觀基礎。

國有企業改革如何具體貫徹分類改革原則仍然是一個值得探討的問題。即使我們在理論上明確了分類原則，但在實際中如何將某一家國有企業定性為競爭性或非競爭性企業并不簡單。因為，不同的界定將引出不同的改革模式。如果按照“誰出資、誰分類”的主觀標準來實施分類改革，分類標準就具有主觀性。本來某家國有企業應該屬于競爭性的，改制中國有股不一定要保持控股地位，但企業的出資方可能出于其他方面的考慮，把該企業定性為非競爭性企業，那么改制時就可以限制民營資本進入或者控股。筆者認為，應該把國有企業的主觀分類標準轉變為客觀分類標準。具體做法是國家發改委聯合國資委在充分調研及吸收中外產業分類標準成功經驗的基礎上，對那些屬于“公共產品、公益類產品及國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”進行明確界定，并作為“行業細分清單”向社會公布。每一家國有企業制定具體的改革方案時不再由出資方來界定企業的具體屬性，而是對照國家公布的“行業細分清單”來確定該企業到底屬于哪種類型的企業。如果屬于非競爭性國有企業，那么可以國有獨資，也可以進行股份制改造，但國有資本要保持控制地位；如果屬于競爭性國有企業，那么在選擇具體的改革模式時，國有資本保持控制地位就不是先決條件，國有資本可以參股，甚至國有資本可以退出。

根據客觀的分類標準，加快國有經濟的布局優化、結構調整、戰略性重組。一般來說，國有資本主要分布在非競爭性領域，民營資本主要在競爭性領域從事投資及經營活動。但這不等于說民營資本不能進入非競爭性領域，國有資本不能分布在競爭性領域。根據在競爭性領域實施“競爭中性”原則，如果處于競爭性領域的國有企業在沒有政府的特殊關照及補貼并遵循透明性原則的情況下仍然具有活力，那么就沒有必要出臺行政性指令強制要求國有資本退出，而是應該讓它們與其他民營企業平等競爭，由市場來決定它們的命運。同理，在非競爭性領域，國有資本發揮主導作用，但也并不排斥民營資本，而且民營資本一定程度進入非競爭性領域，對于提高國有資本的運營效率具有不可替代的作用。

第一，公共產品領域也并不完全排斥民營資本。一般來說，公共產品采用國有國營方式來提供，但國有國營不等于和市場機制完全對立，有些公共產品和服務也可以通過市場采購的方式來實現。比如作為公共產品的國防可以分為軍隊、軍用產品、基礎設施等等。其中就部分軍用產品而言，可以通過國有資本和非國有資本合作，或者政府進行公開競標采購，來實現這類產品和服務的競爭性供給，以提高公共產品的供給效率。對公益類產品也可采取分類設計的思路。對于具有很強正外部性的領域，比如義務教育、基本醫療服務、基本養老服務、基本社會保障等，可以采取國有國營的方式供給；除此之外的公益類產品，如高端化、個性化的教育、醫療、養老等服務可以由混合所有制企業及民營企業來提供。地方性公共設施通常由政府出資興建及管理，但也可以通過PPP方式吸引社會資本進入，以提高準公共產品的供給效率。

第二，在自然壟斷行業的國有企業可以通過混合所有制改革引入民營資本。處于自然壟斷領域的國有企業一般可以憑借自然壟斷地位獲得融資優勢與市場支配力優勢，而民營企業則具有經營機制靈活的優勢。通過民營資本入股國有企業或者國有資本入股民營企業，一般來說，處于自然壟斷行業的國有企業選擇國有國控模式，可以在保持國家對有關國計民生行業的控制下引入多元化產權主體來改善國有企業的經營效率。這既有助于做強做優做大國有資本，培育一批具有全球競爭力的世界一流企業，實現國有資本的保值增值；又可以提升民營企業的融資能力及市場競爭能力；同時可以破解民營資本進入自然壟斷行業的“天花板”，提振民企的投資積極性。在國企混改中國有資本是否應該保持控股地位，通常的規定是，如果該國企處于非競爭性行業，國有資本應該保持控股地位；如果該企業處于競爭性領域，則國有資本可以控股，也可以參股，甚至可以退出。但是，有不少壟斷性大型國有企業的下屬企業事實上分布在不同的產業領域，特別是從二十世紀90年代開始，我國大部分央企先后在海內外公開上市，從資本市場上募得大量的資金。2008年為了應對由美國次貸危機引發的經濟下行，我國迅速出臺了“四萬億”刺激計劃，其中大部分資金流向了大型國有企業。掌握充裕資金的國有企業并沒有把資金全部投向其主業，而是普遍進行多元化運營，并且憑借母公司的壟斷地位所獲得的市場支配勢力與融資優勢，頻頻向競爭性行業擴張，形成了龐大的營利性副業，導致一家處于自然壟斷行業的母公司可能控股了很多競爭性子公司。由此，我們不能根據母公司的性質來直接決定其子公司的混改模式，而是應該根據客觀的分類標準來確定其子公司的性質及相應混改模式。一家處于自然壟斷行業的國有企業，如果其控股的子公司仍處于主業，則根據其自然壟斷性質確定國有股控股的混改模式，如果自然壟斷的國有企業控股的子公司處于競爭性行業，則在混改中，國有資本可以控股，也可以由民營資本控股，甚至可以進行民營化改造。

第三，在壟斷行業的競爭性環節積極引進民營資本，推進市場化改革。壟斷行業基本上屬于國計民生的重要行業，原則上應該由國有資本控制，但并非完全排斥民營資本與市場機制。中共中央、國務院《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》(以下簡稱《意見》)強調，通過引入競爭機制穩步推進自然壟斷行業的改革。6除了繼續推進以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的壟斷企業改革外，強調了加快實行壟斷行業中競爭性環節的市場化，打破行政性壟斷，防止市場壟斷。事實上，自然壟斷行業是由一個長長的產業鏈組成的，其中大部分環節屬于自然壟斷性質的，為了提高經營效率有必要構建中國式現代企業制度，由國有資本控制利大于弊。但是，其中也有一部分環節具有競爭性，并非必須由國有資本控制，完全可以引入民營資本與市場機制。例如，電力行業中的電網具有自然壟斷特征，適合國有資本壟斷經營，但其配電側、發電側具有程度不同的競爭性，可以更多地由市場來配置資源。《意見》對電力市場、油氣管網行業、鐵路運輸業、郵政、煙草專賣專營體制等的某些經營環節引入市場機制提出了具體的改革措施，如有序放開用電計劃和競爭性環節電價，適時放開天然氣源和銷售價格，推進油氣管網對市場主體公平開放，不同市場主體參與鐵路運輸業務的適度競爭等。特別是要支持非公有制主體進入電力、油氣等自然壟斷行業，同時提出要放寬服務業領域的市場準入。把民營資本引入壟斷行業的競爭性環節不僅有利于打破市場壟斷、提高處于自然壟斷行業的國有企業的經營效率，而且也為民營經濟的發展提供了更多的機遇，同時也為國有資本與民營資本平等競爭、協調發展創造了更好的市場環境。

第四，探索混改后有別于國有獨資、全資公司的治理機制和監督制度。國有企業混改后公司董事或監事不再唯一由國有股代表出任，而是根據股權結構也有一部分民營資本代表進入公司董事會或監事會，這就有必要探索一個國有資本與民營資本相互協調與合作的治理機制和監督制度。混改的重要目標之一就是要進一步完善中國式的現代企業制度，真正實現產權明晰、政企分開、權責明確、管理科學，提升國有企業的競爭力、創新力、控制力、影響力和防風險能力。國有企業的混合所有制改革可以是國有資本與國有資本相混合，但從鼓勵競爭與改善效率的視角出發，我們更多地鼓勵國有資本與民營資本相混合。在混改中如何避免只混不改，一是要看民營資本的經營機制到底在多大程度上提高了國有企業的經營效率；二是要看混改到底在多大程度上解決了產權明晰、政企分開等問題；三是要看民營資本進入國企后在多大程度上改善了公司治理效率。如果在混改中民營資本達到一定的參股比例，就可以通過派出董事或監事在股份公司中有一定的話語權，這就有可能形成有別于國有獨資、全資公司的治理機制，改善企業的經營機制。因此，推進混合所有制改革有助于完善國有企業法人治理結構和市場化經營機制，健全經理層任期制和契約化管理，完善中國特色現代企業制度。如果在混改中國有資本不再絕對控股，那么就應該探索實施更加靈活高效的監督制度。

第五，處于競爭性領域的國有企業應該遵循“競爭中性”原則完全走向市場，在混改中更多向民營資本開放。對于那些不存在行政性壟斷但尚有較強市場競爭力的競爭性國有企業，可以進行產權多元化的股份制改制，與其他所有制企業開展平等競爭，適者生存，優勝劣汰；對于一般性競爭性國有企業進行混改，國有資本可以參股，也可以完全退出。在混改中，如果壟斷性領域不讓民營資本進入，競爭性領域不讓民營資本染指控制權，那么民營資本對混改就會缺乏熱情。在上述兩類該區域混改中，既不要行政性地指令國有資本的退出，也不要行政性地限制民營資本的持股比例，而是應由市場來決定具體的股權結構；對于那些效率低下、規模較小、市場競爭度高、市場需求變化快、產業重要性和關聯度小、國家對其承擔的風險大于其上繳收益的競爭性國有企業，國有資本可以考慮有序退出，但在退出過程中要防止國有資產的流失。

（文章來源于搜狐網）