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方竹蘭：如何解決奢華與欠賬并存的難題

“貴族化”背后是財政分配兩極分化

　　財政分配兩極分化長期以來一直存在。這種財政分配的差距不僅表現在城鄉之間，東部與西部之間，同樣也表現在同一個城市的不同人群之間。據媒體報道，僅北京近三百所打工子弟學校工作的六七千名教師與上萬名學生生存環境差，工作境況窘迫，資金嚴重短缺，致使教室里暖氣不足；更讓人心痛的是還有許多孩子連打工子弟學校也上不起，被排斥在學校之外。教育領域的公共財政支出的奢侈浪費和欠賬缺失并存。

　　從教育領域進而觀察全社會，發現這種分化現象在公共服務的多個領域已經比較普遍，目前存在的貧富差距擴大、干群矛盾緊張，在一定程度上都與公共財政支出的奢侈浪費和欠賬缺失并存有關，公共財政資金的分配嚴重不公顯而易見，必須尋找切實可行的解決辦法。

　　公共財政資金分配的奢侈浪費與欠賬缺失并存的根源在于，行政等級為主體的公共財政配置體制，對人民群眾作為公共財產主體的權利的抑制。只有依法賦予人民群眾作為公共財政主體的系統權利，才能根本解決目前愈演愈烈的財政分配兩極分化問題。

　　公共財政怎就變成“小集團”財政

　　政府運作的公共財政資金是全國人民上繳的稅收，全體人民是公共財產的所有者，政府只是公共財產的代理者。但是在行政等級為主體的公共財政體制中，如何用制度機制將所有者與代理者之間的關系厘清，使代理者對所有者產生敬畏和尊重，將所有者的資金公平使用在所有者身上還沒有切實可行的方法。比如在北京、上海等大城市打工的農民工們為城市的發展建設出力，他們與當地市民一樣上繳稅收，他們同樣是當地公共財政的所有者，可是他們卻享受不到應該有的服務，連孩子隨同父母一起生活、受教育的權利都被剝奪。因為現行的戶籍制度與當地的政府財政的既得利益關聯，政府往往以戶籍為借口減輕自己的社會責任，將政府的利益置于社會公眾的利益之上。政府行政配置公共財政的體系使名義上的公共財政很可能轉化為各個地區、各個部門的小集團財政，使法治意義上的民眾公共財產權變成了行政意義上的政府財產權，解決“留守兒童”問題，需要盡快打破城鄉分割的戶籍制度，改革地區分割的公共財政制度。

　　人民群眾是公共財產的委托人。在公共財產獲取和支出的決策程序中，應該有人民群眾的事前、事中、事后的有序參與。各個階層、各個利益相關者可以在科學的對話和談判中表達自己的意愿，形成適度的妥協和共識，達成利益制衡的法律契約。但是，在行政等級為主的公共財政體制中，還沒有形成一套各種利益集團之間對話談判的完善程序，有一些聽證、論證只是為了一些具體的事件，也往往是政府官員已經定了調，譜了曲，只是讓民意代表傳唱。由于缺乏可對話談判的決策程序，行政決策中存在太多的各方利益之間的不平等競爭甚至壟斷。有的利益集團奢侈浪費成風，有的則基本生活都沒有保障。

　　行政等級為主體的公共財政分配體制基本是一個封閉的系統，政府與社會民眾之間缺乏互動的財政信息交流，沒有信息公開，社會民眾對公共財政使用的具體過程、具體內容不知情。上海財經大學蔣洪教授和同事們從2008年下半年開展了名為《中國省級財政信息透明度評估報告》的研究。體會是“并沒有多少省份主動提供更多的財政信息。”在19個有回音的省財政廳中，僅福建、安徽、遼寧等省提供了有價值的財政信息。

　　更有甚者，2009年“公共預算觀察”志愿者團隊成員李德濤10月8號通過電子郵件和在線提交的方式提出各地公共財政預算的申請，某財政局回復：“國家秘密”。

　　近日來，四川邊緣的白廟鄉在全國出了名：該鄉政府不僅在網上公開曬出了自己的財政開支，而且還把每筆開支的去向都標了個一清二楚，就連招待的煙酒錢也都不做任何隱藏。被稱之為“全裸鄉政府”，我們期待所有地方政府能夠像白廟鄉政府這樣透明公開，以尊重公眾知情權、接受公眾的監督。

　　政府需自我改革

　　政府財政不能保打天下，就像市場經濟主體能干的事情政府一般不要干預一樣，社區層面的公共事務，社區民眾可以自治的，政府大可不必事必躬親。比如兩極分化嚴重的突出問題是勞動者收入低且缺乏社會保障。組織起來的勞動者才有力量。如果勞動者有一個自己的組織，能夠以群體的力量與老板談判，工資問題包括社會保障等問題就可以更及時地解決。

　　比如生態補償，現在主要是由中央政府的轉移支付解決，造成生態收益地區的奢侈浪費與生態貢獻地區的欠賬缺失并存，完全可以探索生態受益地區民眾與生態貢獻地民眾之間自組織的談判和協商，參考市場價格確定補償標準，達到生態補償相關利益方的利益均衡。但是在現有行政本位的公共財政體制中，政府明明不能用行政力量解決的問題，卻缺乏主動性扶持民眾自組織解決。這樣使政府本身增添了不必要的負擔，又激化了社會民眾與政府之間的矛盾。所以民眾自己組織起來，將一部分政府的公共財政轉為基層自治型公共財政，可以解放政府，也可以釋放民眾的權利，一舉兩得。政府需要搭建一個平臺，為民眾自治解決公共事務提供條件。

　　賦予人民群眾公共財產問責主體的權利。缺乏社會民眾監督公共財產代理人行為，會產生政府代理公共財產的隨意性，主觀性。中國是一個發展中國家，但公務奢華的程度超過世界上很多發達國家。中科院一份調查報告表明：從1995年到2007年，去掉通脹成分后，政府財政收入增加5.7倍，而城鎮居民人均可支配收入只增加1.4倍，農民人均純收入才增1.2倍。政府的稅收收益加上非稅收益大致到10萬億，占GDP的三分之一。三公消費――公車、公款吃喝、公費出國就近1萬億，差不多占公共財政支出的三分之一，我國行政管理費在財政支出中所占比重高居世界前列。目前行政為主體的公共財政配置體制，財政支出的主要部分仍然是生產建設投資。作為政府行為，我們習慣于直接以財政資金作為生產建設投資，而不是主要以發行公債等市場經濟的方法籌措必要的基建資金。需要政府真正投入的社會醫療、教育、科研、住房、就業、養老、文化等社會保障的公共財政支出比例還是較小。即便是比較小的比例，分配又不均衡。據統計，我國的醫療資源80%在城市，20%在農村。據世界衛生組織公布的數據，中國衛生分配公平性在全世界排名中居第188位。

　　綜上所述，當前存在的公共財政支出的奢侈浪費與欠賬缺失并存的問題，固然有政策方法失誤的原因，但是從根本上看，是由于對社會民眾公共財政主體權利的抑制和忽視造成的，解決公共財政分配存在的問題，需要賦予民眾作為公共財政主體的所有權、決策權、知情權、自治權、監督問責權。為此，需要政府的自我改革。（作者為中國人民大學經濟學院教授、博導）

　　資料鏈接

　　百姓談“貴族化”服務

　　萬曉陽：現在的幼兒園都是以錢為中心，學費可以和大學相媲美，“天價幼兒園”呼喚政府拯救！既然我們都在倡導教育要從娃娃抓起，那么我們就要真正的做到從娃娃抓起，把學前教育納入公共服務范疇勢在必行，迫在眉睫。

　　張小磊、黃杰敏：廣州中醫藥大學第一附屬醫院新門診大樓出現300平方米的超豪華VIP高級病房。眼下，到大醫院看病“一號難求”、住院“一床難求”已不是什么新鮮現象。一邊是醫院普通病區走廊過道加滿病床，一邊是醫院VIP病房大量閑置。

　　吳曉：體育變成了真正有錢人的運動，成年人參與體育活動的機會越來越少，觀看體育賽事的機會越來越少，成本越來越高。很多因為支付不起健身房昂貴的費用而缺少鍛煉的場所，而公共場館平均開放率為44%，資源閑置與短缺并存，場館利用率不足30%。

　　新浪網友：不僅僅是農民工等低收入群體，甚至我們這樣的中等收入群體的需求都不能得到很好的滿足。我們剛剛買了房子，但是孩子卻上不起附近的學校，不得不舍近求遠。