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隨著近年戶籍制度改革的深化和城鄉福利勢差的縮窄，影響城鎮化發展的主要矛盾正在發生重要變化，農民進城落戶意愿下降成為當前制約戶籍人口城鎮化率提升的重要問題。由于農村產權改革滯后，農村集體經濟組織成員身份界限不清、地權不穩固且缺乏有效退出渠道等原因，農民落戶城鎮只能無償或低回報放棄農村產權，顯著降低了農民進城落戶意愿。如果農村產權制度改革不能有效破題，只是一味降低城鎮落戶門檻，很可能導致戶籍制度改革作用被弱化，農民工“半城鎮化”問題無法根本解決，已設定的戶籍人口城鎮化目標難以實現。

農村集體經濟組織是農村分配土地、組織生產的重要單位。農村集體經濟組織的成員資格，關乎農民在具體經濟活動中的收益。在農村的具體實踐中，與成員資格認定相關的糾紛時有發生，由于實際情況復雜多樣，各地往往依照村規民約，在法律法規的框架下模糊裁定。然而，隨著經濟活動的地理集聚程度提高，農村人口進一步流向城市成為一種必然。要破除城鄉二元化，發展廣大農村地區，必須厘清農民與土地的關系。這已經成為下一步農村改革乃至整體經濟改革必須面對的關鍵問題。

黨的十八屆三中全會提出了“保障農民集體經濟組織成員權力，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”的要求。2015年5月，首批試點在29個縣（市、區）開展，就推進農民股份合作、賦予農民集體資產股份權能進行改革。截至目前，改革試點任務已經基本完成。2016年底，為全面推進農村集體產權制度改革，中共中央國務院出臺《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（下稱《意見》）。《意見》明確了改革的重點任務，要求對集體所有的各類資產進行全面清產核資，健全臺賬管理制度，從2017年開始，力爭用3年左右時間基本完成。在此基礎上，將經營性資產以股份或份額形式量化到集體成員，有序推進經營性資產股份合作制改革，力爭用5年左右時間基本完成改革。其中，確認農村集體經濟組織成員身份，是股份合作制改革的關鍵一環。2017年中央農村工作會議強調“深化農村集體產權制度改革”。2017年12月，當時的農業部發布消息稱：2018年我國將選擇50個地市和個別省首次開展集體產權制度改革“整省整市”試點?？梢?#xff0c;隨著2016 年《意見》的出臺，集體產權制度改革完成了頂層設計，加之三年試點工作收尾，試點范圍進一步擴大的時機已經成熟。

面對新時代、新機遇和新改革任務，對集體資產股份權能改革試點的地方實踐進行總結，形成可推廣、可復制的樣本與借鑒無疑具有現實意義，有利于更好地貫徹十九大精神，將農村集體產權制度改革作為支點，更好地實施我國鄉村振興戰略。

筆者在今年暑期對浙江嘉興海鹽縣、山東泰安東平縣、河北唐山玉田縣和四川成都郫都區等4縣（市、區）的改革試點進行調研。調查發現，關于農村集體經濟組織成員資格認定，目前國家層面缺少統一立法?，F行國家層面的法律、法規、規章，尚無集體經濟組織成員資格的具體認定標準或認定辦法?！掇r村土地承包法》中認定是否享有土地承包經營權的相關條款，在實踐中常被作為認定是否享有成員資格的參考依據：該法第26條為認定部分農轉非類型人員是否享有成員資格提供參考依據；該法第30條為認定外嫁女、離婚喪偶媳婦類型人員是否享有成員資格提供參考依據。此外，《婦女權益保障法》第33條為外嫁女、離婚喪偶媳婦、入贅女婿及其子女是否享有成員資格的認定提供參考依據。這些規定對于成員資格的認定是零散和間接的，更多的是在法院司法裁判時被采用，但在村民自治實踐中難以被自覺熟知和適用，這也是導致村規民約與法律法規之間常有沖突的重要原因。

目前關于此問題地方立法參差不齊、標準不一。在地方立法上，部分省（直轄市）沒有集體經濟組織成員資格認定方面的相關規定，部分省（直轄市）出于實際需要，在調整農村集體經濟組織的規范文件或土地管理規定、征地補償安置辦法、實施國家農村土地承包辦法等法規、規章中，對成員資格的認定標準作出規定。如《廣東省農村集體經濟組織管理規定》規定了“戶籍在冊”＋“履行義務”標準；《山東省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》規定了“戶籍在冊”＋“多數同意”標準；《重慶市土地管理規定》確立了“戶籍在冊”＋“常住”標準。除部分省份省級作出統一規定外，部分地方由市級作出統一規定，還有部分區域由縣級作出統一規定。

從我國農村實踐來看，農村集體經濟組織大多能形成調控自身成員資格的村規民約：有的通過集體章程的形式予以明確；有的雖未形成章程，但所遵行的集體決議仍以村社傳統和成員眾意為基礎?？梢?#xff0c;無論是國家層面、地方層面、還是農村基層，就農村集體經濟組織成員資格認定的標準和程序都沒有達成一致，且在實踐過程中存在較大的不確定性和不規范性，由此導致的司法沖突也時有發生，各地迫切需要明文規定及實際行動以明確農村集體經濟組織成員。

在集體成員資格并未有明確確定標準前，我國農村土地在推進確權，這使得部分地方確權難以推進，且留有未來隱患。就筆者調查發現，根據村規民約往往能具體問題具體分析制定最適合本村的辦法。但是，如果沒有政府統一進行適當推進，在當前土地制度下不利于人口徹底城鎮化。對這一問題還需要法律和經濟專業人員針對性深入分析

（文章來源于澎湃新聞）