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【財新網】（作者 鄭新業）期待已久的央地關系調整終于來了。《通知》提出的央地關系變動的方向既和以往加強地方事權和財力的路子相反，也和很多人的預期不一致，甚至產生了中央集權的印象。考慮到這一改革對整個政府功能發揮，央地支出關系，社會保障和救助體系重構，企業的投資經營，居民的就業選擇乃至退休規劃都有重大和長遠的影響，有必要梳理下這次央地改革背后的邏輯，以使得政府機構、企業和居民合理預期未來的改革措施。

市場經濟體中，盡管有差異，政府的職能除了作為維持秩序的守夜人之外，還需要提升效率和保障公平。前者主要體現在彌補市場失靈方面：提供公共物品、糾正外部性、管制壟斷、遏制市場勢力，以及提供覆蓋全國全行業的失業和養老保險等。后者在于社會救助，幫助低收入人群老有所養、幼有所育以阻止貧困在代際之間的傳遞。當然，這樣的分類只是大體之說，莫細究。例如，失業和養老保險也能提升公平。而社會救助也有助于效率提升。例如，今天我們這些正在工作的人群對貧困兒童提供支持，他們的身體更好，知識、勞動技能水平更高，未來的勞動生產率就更高。未來當我們退休，而他們進入勞動年齡的時候，社會的總產出將因為現在投資的教育和醫療而增加。這樣的社會救助因此也有了效率提升的含義。

政府做事需要人財物，政府主事決策的也是人。盡管界定政府和市場之間的分野爭議綿延不絕，但對政府職能如何在央地（有些地方是聯邦與地方）之間分攤卻有頗多共識。討論央地關系，一個基本的出發點是政府做事需要人、財和物。和企業類似，政府提供公共物品和服務也需要資本、勞動和技術，也可以用“生產函數”來描述。規模經濟、范圍經濟和成本的高低因此也是討論央地關系的核心要素。與此同時，政府的決策也是人，政治家和公務員都有自己的利益、動機和價值觀。指望上級政府和鄰近政府提供公共服務，本地免費搭車等“政府間競爭”古今中外都不少見。這些都會影響公共服務的效率。

政府收錢功能往上走是趨勢和主流。政府做事背后都是錢財。政府盡管很厲害，籌錢也不易。經濟發展的早期都是以征稅成本低、容易抓的事頭為主。例如，不能跑的土地和房產，集市上的交易；以及生活必需品專營（鹽、鐵）等。經濟發展越快，政府能力增強之后，籌錢的途徑逐漸轉變為兼顧籌資、收入分配改善為主的所得稅；甚至包括有“雙重紅利”之好的、對負外部性征收的環境稅和碳稅等。時至今日，政府的主要稅收來源越來越和流動相關。為了避免上下級政府或者區域政府間的稅收競爭，許多國家的稅收安排都是稅源往中央（聯邦）走。其實，考慮到全球競爭國際資本和富人引發的企業所得稅、遺產和贈與稅稅率下降，甚至趨零，我們甚至需要一個“世界稅收組織（World Tax Organization)”，以解決各國競爭引發的稅率下降，進而導致的公共資金短缺問題。

政府支出一側的央地關系的規律不那么顯而易見。這大體和經濟發展水平、國家內部地區和民眾的差異程度有關。經濟發展程度低的時候，資本、勞動和貨物的流動性不強，公共物品和服務的需求不大且有很強的本地特征；教育、醫療等有外部性的服務、大江大河的污染防治、跨區域的道路橋梁建設等需求沒有那么強烈，中央政府的職責主要在國防和國內秩序的維護，央地關系中地方政府的角色就很突出。這也是我國傳統政治智慧結晶“郡縣治、天下安”背后的邏輯。與之相伴，本地士紳（也有軍閥、豪強等別名）位高責重，普通民眾則在一定程度上可以免費搭車。一來這部分人有財力提供公共物品；二來他們是公共物品和服務的最大受益人。

當市場發育程度高，經濟富裕的時候，資本、勞動等投入品，產品和服務的跨界流動日趨頻繁。教育、醫療方面支出的增加，傳染病的防治、對大江大河污染的治理，基礎設施建設的投資，對壟斷的監管和遏制市場勢力濫用等都有莫大的價值。與此同時，市場經濟帶來企業經營狀態的起起伏伏和雇員就業狀況的不穩定，傳統以家庭為主的居家養老體系難以為繼，全社會統籌的養老體系和失業保險體系對所有人意義重大。人生無常，傳統宗族人口空間分散引發的族田等傳統社會救助體系崩塌，市場經濟體系的救助也得由政府來完成。這些新的政府職能是地方政府難以獨立承擔的——要么執行起來沒有效率，要么無法維持。若失業保險由地方負責，一個地方遭受的經濟沖擊，例如煤炭鋼鐵等行業集聚的城市受到經濟周期性下行的影響，地方型的保險公司就會面臨滅頂之災。而若放之全國，應對這樣的失業則沒有任何難度。還有一種可能是地方政府間存在支出競爭，從而無法實現公共服務的預期目的。例如，由縣區負責的低保體系，為了避免其他區縣貧困人口的涌入，地方政府有動機設置條件嚴苛、救助水平較低的標準。其結果就是救助規模過低，救助的地區差異極大。區域居民間的公平正義問題嚴重。另外，政府“生產函數”的規模經濟、范圍經濟等也是支出義務往上走的因素。

當然，不是所有的因素都指向支出須向中央集中。即便是發達經濟體，即使經濟收入水平相當，只要地區之間的基礎設施存量、文化、宗教和偏好等存在差異，各個地區對公共物品和服務的需求也會有很大的差異。這樣的背景下，由地方承擔公共服務的職能是有效率的。這樣的做法據說是有著名的“分權定理”支撐，整套做法有個洋名字叫“財政分權”。

讓地方承擔支出義務，讓地方政府之間競爭還有別的好處。其一，1956年，美國人 Tiebout 寫了一篇對后世影響極大的文章《地方政府支出的純理論》，告訴世人，民眾和企業“用腳投票”能確保公共物品供給是有效率的。其二，這樣的安排下，諾貝爾經濟學獎得主布坎南提出，政府之間的競爭會遏制貪財愛錢的“利維坦型政府”掠奪企業和民眾的能力。其三，當世知名學者Oates還總結出地方政府競爭會有助于政策創新。各個地方政府對面臨的問題有自己的解決思路和方案，地方政府在政策上的發明和創造，好的、成功的方面會被其他地區學習；失敗的，或者壞的方面也被當作教訓讓其他地方引以為戒。競爭的過程因此有利于公共部門效率的提升。

上述邏輯也可以從《通知》中找到一二。例如，文件明確使用“事權外溢程度”等術語來刻畫地方之間的關系，并據此提出了中央介入的理由。《通知》說財政體制對完善市場經濟體制有價值，也關系公平正義。通知還承認央地關系錯配問題明顯，承諾“體現國民待遇和公民權利、涉及全國統一市場和要素自由流動的財政事權，……或以中央為主承擔支出責任”。至于央地關系如何演變，我們將在《央地關系大逆轉：下一步政策猜想》中討論。

作者為盤古智庫學術委員、人大經濟學院副院長

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