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2022年4月10日，中共中央國務院《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》正式發(fā)布，明確指出要建立全國統(tǒng)一的市場基礎制度，清除造成市場分割的規(guī)定和做法；建立城鄉(xiāng)融合、區(qū)域聯(lián)通、安全高效的基礎設施網(wǎng)絡；健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動力市場，加快發(fā)展統(tǒng)一的資本市場，促進要素和資源在更大范圍內暢通流動。目前，建設全國統(tǒng)一大市場的最大障礙是城鄉(xiāng)市場的不統(tǒng)一，原有的單向城市化模式下，城鄉(xiāng)二元的體制結構和城市偏向的制度安排導致城鄉(xiāng)市場分割，要素和資源無法在城鄉(xiāng)之間順暢流動、優(yōu)化配置，阻礙城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，導致城鄉(xiāng)差距擴大和鄉(xiāng)村發(fā)展受阻?，F(xiàn)階段城鄉(xiāng)格局已發(fā)生重大改變，由單向城市化轉向城鄉(xiāng)互動，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)融合新形態(tài)，要順應這種新變化，打破城鄉(xiāng)分割的制度壁壘，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一大市場建設，讓各類要素和資源在城鄉(xiāng)間互動配置，實現(xiàn)高效利用，消除發(fā)展中的不平衡、不充分問題。

1城鄉(xiāng)分割與市場分割

長期以來，為了實現(xiàn)經濟快速增長和結構轉變，提高城市化率成為重要發(fā)展指標。單向的城市化進程，實現(xiàn)了城市的快速發(fā)展和城市化率的顯著提高，我國常住人口城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%增至2020年的63.89%。但由于長期存在城鄉(xiāng)二元的體制結構和城市偏向的制度安排，造成了嚴重的城鄉(xiāng)分割，成為影響全國統(tǒng)一大市場建設的重大障礙。

一是城鄉(xiāng)市場的權利開放不對等。市場準入、權利開放和保護實施等制度安排會影響市場主體對經濟活動的參與度，從而影響經濟發(fā)展和績效改善。長期以來，中國城鄉(xiāng)的權利開放程度存在顯著差異，城市居民得益于城市權利開放，而農村居民的城市權利遭到忽視。農民不能作為平等的市場主體獲取各類要素和資源，在市場準入、產權保護、公平競爭等方面遭到限制，造成鄉(xiāng)村和農民的發(fā)展受到阻礙，帶來城鄉(xiāng)差距擴大（見圖1）。從收入來看，1978—2020年名義城鄉(xiāng)收入比率由2.57變?yōu)?.56，最低點為1983年1.82、最高點為2007年3.14，實際城鄉(xiāng)收入比率由2.57變?yōu)?.32，最低點為1985年1.79、最高點為2009年2.80；從消費來看，1978—2020年名義城鄉(xiāng)消費比率由2.68變?yōu)?.97，最高點為2003年3.21、最低點為2020年1.97，實際城鄉(xiāng)消費比率由2.68變?yōu)?.79，最高點為2003年2.77、最低點為2020年1.79。

二是城鄉(xiāng)要素市場的分割。勞動力市場方面，計劃體制時期形成的戶籍制度，以及附著其上的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、勞動保護等制度，妨礙鄉(xiāng)村勞動力的流動與遷徙，將農民綁縛于土地，造成勞動力市場的二元分割；20世紀80年代以來的農村改革帶來勞動力在農村內部和小城鎮(zhèn)之間流動，隨著戶籍制度的放寬以及福利制度的改革，人口流動范圍逐漸擴大，1978—2020年鄉(xiāng)村人口由7.90億人降至5.10億人，減少了35.46%，但是不利于鄉(xiāng)村勞動力轉移的制度因素依然存在，地方性就業(yè)政策給予本地城市居民以優(yōu)先地位，各種限制和排斥外來勞動力的制度安排依然存在。在城鄉(xiāng)二元分割格局下，鄉(xiāng)村勞動力難以平等獲得城市勞動力市場的機會和待遇，在勞動力市場上遭受就業(yè)歧視，農民工身份與城里人天然不平等，在待遇和權利方面遠不如城市勞動者，在城市生存和發(fā)展陷入難以入城困境。土地市場方面，改革開放以來，中國建立起城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的土地制度，城市土地國家所有、農村土地集體所有，并分屬于兩套不同的法律治理結構。其中，農村土地以村社為界、集體成員準入，農地限于農用的流轉處于無價格的非正規(guī)交易，農地要轉為非農用地只能通過國家征用，將集體產權變更為國有產權才能進行非農建設。土地市場在地方政府高度壟斷以及利用管制下，農民被排斥在農村土地的非農用途之外，發(fā)生農地轉用時原農村土地所有者在取得土地原有用途的倍數(shù)補償后喪失土地所有權，也失去了未來土地增值收益的分享權，政府獲得大部分農地轉用增值收益和資本化收益。大量低價的農村土地被征收并納入城市建設范圍，城市邊界不斷外拓，1981—2020年城市建設用地面積由6，720.0平方千米增至58，355.3平方千米，增長約7.68倍。資本市場方面，相比城市資本市場的發(fā)展和完善，農村金融機構數(shù)量少、資本市場發(fā)展滯后，與此同時，由于農業(yè)的弱質性以及農民的抗風險能力弱，農民難以平等地進入資本市場進行融資，投資農業(yè)的信貸市場發(fā)展受到各種限制。這種分割的資本市場不僅難為農村發(fā)展提供足夠資金，反而還通過多種渠道將農村資本轉移到城市，據(jù)測算，1978—2012年農村地區(qū)資金凈流出規(guī)模達到26.66萬億（以2012年價格計算），其中通過稅收、金融和工農業(yè)剪刀差等形式流出的比例分別為41.4%、24.8%、33.8%。

2城鄉(xiāng)融合形態(tài)與市場發(fā)展

現(xiàn)階段我國城市化率已達到60%以上，城鄉(xiāng)形態(tài)出現(xiàn)一些新特征。

一是勞動力的回流。近年來隨著產業(yè)結構的升級、城市生活成本提升，以及鄉(xiāng)村的持續(xù)發(fā)展，更多勞動力開始離城返鄉(xiāng)，據(jù)統(tǒng)計，2020年農民工總量相比2019年減少517萬人、下降1.8%，其中外出農民工比上年減少466萬人、下降2.7%，本地農民工比上年減少51萬人、下降0.4%，流動半徑進一步縮小。勞動力的回流，尤其是高素質勞動力回流，會將他們在城市積累的技術、資金和經驗帶回鄉(xiāng)村，向鄉(xiāng)村注入新的活力，帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，促進農民增收。

二是農民的代際差異。隨著出生于20世紀80年代后的農民成為離土出村的主力軍，農一代與農二代之間的代際差異逐漸顯現(xiàn)。相比農一代，農二代在受教育程度、工作技能和收入獲取等方面具有優(yōu)勢，他們與鄉(xiāng)村和土地的聯(lián)系發(fā)生疏遠，對農業(yè)經濟活動的參與度下降，對職業(yè)的規(guī)劃和選擇更加多樣，在經濟行為和生活方式上逐漸向城市趨同，更有能力、也更有意愿融進城市。

三是土地市場發(fā)展。長期以來，土地細碎化、經營規(guī)模小是制約我國農業(yè)發(fā)展的突出問題，土地權屬保障缺陷及農業(yè)低回報導致農地流轉率低。隨著近年來城市化進程加快，土地對農戶的保障功能弱化，農村土地流轉明顯加快。2011—2017年，流轉出承包耕地的農戶數(shù)由3，876.78萬戶增至7，070.56萬戶，增長了82.38%，家庭承包地土地流轉面積由1，519.56萬公頃增至3，414.09萬公頃，占家庭承包經營的耕地面積比例由17.84%增至36.98%。

四是進入農村資本增加。中國農村投資渠道主要有政府財政投入、農民個人的投資、來自金融的投入、農業(yè)利用外資或利用證券市場的直接融資等，1978—2020年，國家財政中用于農林水各項支出增加，由150.7億元增至21，536.7億元，城市工商業(yè)資本也通過各種渠道涌向農村，參與土地整理和流轉、新農村建設以及農業(yè)經營，城市資本下鄉(xiāng)成為一種趨勢。

五是鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展。促進農業(yè)與二、三產業(yè)的融合發(fā)展，會增強城鄉(xiāng)市場間的物質交換，吸引城市現(xiàn)代要素進到鄉(xiāng)村，與傳統(tǒng)生產要素發(fā)生組合升級，有利于農業(yè)轉變發(fā)展方式，并讓農民分享到二、三產業(yè)的增值收益。從農民家庭經營收入及其構成來看，1978—2020年家庭經營純收入由35.8元增至6，077.4元、增長了168.76倍，其中第一產業(yè)收入由1978年33.8元增至2020年3，978.1元，占比由94.41%降至65.46%，第二、三產業(yè)收入由1978年2元增至2020年2，099.3元，占比由5.59%增至34.54%，從二、三產業(yè)中獲取的經營性收入得到增長（見表1）。

六是鄉(xiāng)村基本公共服務得到改善。近年來，中國農村水電、道路、通信以及人居環(huán)境等基礎設施持續(xù)改善，1990—2020年全國村莊道路長度由262.1萬公里增至335.8萬公里，已通郵的行政村達到100%。基礎設施的改善、現(xiàn)代流通體系和交易平臺的建立，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場建設提供了必要的物質前提，有利于提高要素和資源在城鄉(xiāng)間流通的效率。

以上特征表明，現(xiàn)階段中國的城鄉(xiāng)關系已經發(fā)生轉變，城鄉(xiāng)分割的格局逐漸被打破，城鄉(xiāng)間要素和資源的互動增多、交換增強，初步呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)融合的特征。但受制于長期以來影響城鄉(xiāng)分割的制度障礙尚未根除，城鄉(xiāng)市場仍未統(tǒng)一，市場準入制度和產權保護制度建設滯后，支撐城鄉(xiāng)間物質交換的基礎設施也需要進一步完善，這些方面不得到改變，會阻礙城鄉(xiāng)融合的持續(xù)推進，影響農民收入增加和福利增進，制約城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，最終影響到現(xiàn)代化進程。因此，需要在城鄉(xiāng)融合形態(tài)下考慮統(tǒng)一大市場建設。

3城鄉(xiāng)融合形態(tài)下的統(tǒng)一大市場建設

進到城鄉(xiāng)融合階段，首要是轉變從前割裂城鄉(xiāng)的發(fā)展范式，破除致使要素和資源朝向城市流動的單向城市化思維，在城鄉(xiāng)融合形態(tài)下促成城鄉(xiāng)市場的不斷完善和互動貫通，實現(xiàn)要素和資源的順暢流動與優(yōu)化配置，避免傳統(tǒng)縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟活動繼續(xù)萎縮、產業(yè)結構越發(fā)單一。由于不同區(qū)域的發(fā)展階段和城鄉(xiāng)特征存在差異，城鄉(xiāng)融合的程度和形態(tài)也不一樣，還需要在統(tǒng)一大市場建設要求下，針對都市圈、大城市、傳統(tǒng)縣域三類區(qū)域，采取有針對性的市場建設和要素配置方式。

一是都市圈的統(tǒng)一市場建設。都市圈是指“城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”，都市圈內部會由于中心城市的輻射和蔓延形成由城到鄉(xiāng)的連續(xù)體，城市和鄉(xiāng)村不再以獨立面貌存在，而是通過持續(xù)的物質交換來實現(xiàn)空間互補、功能融合、彼此滲透。在這種融合形態(tài)下，統(tǒng)一市場建設的關鍵是突破現(xiàn)有的城鄉(xiāng)行政邊界，協(xié)調區(qū)域內各行政單元和市場主體的成本分擔和收益分配，在統(tǒng)一市場準入標準下，實現(xiàn)都市圈內勞動力市場和技術市場一體化，鼓勵金融機構、服務平臺、信息網(wǎng)絡在都市圈內的協(xié)同布局，讓人口、技術、資金、信息等要素率先實現(xiàn)在都市圈內的自由流動和優(yōu)化配置，使之服從于整個都市圈分工體系的統(tǒng)籌規(guī)劃。在用地方面，不僅要允許都市圈內城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的結余指標能夠跨地區(qū)調節(jié)，還要合理利用好非中心區(qū)域地價低的成本優(yōu)勢，妥善承接中心城區(qū)的經濟功能轉移和產業(yè)分工調整。此外，注重向鄉(xiāng)村推進一體化的基礎設施建設，暢通都市圈的軌道、公路和物流，為促進要素流動提供物質基礎。

二是大城市區(qū)域的統(tǒng)一市場建設。過去大城市資源、要素高度聚集，極化效應明顯，這不僅會導致周邊中小城市和鄉(xiāng)村由于資源的外流而陷入衰落，而且因為人口大量涌進大城市，也給大城市的財政能力、資源環(huán)境、基礎設施造成相當?shù)膲毫Α８鶕?jù)國際經驗，隨著城市化程度的提高，城市化速度會逐漸放緩，鄉(xiāng)村人口比例的大幅縮減將導致城市難以吸收到非城市人口，反而由于農業(yè)生產率提高、道路網(wǎng)絡的發(fā)展，以及運輸、通信、通勤成本的降低，城鄉(xiāng)間市場日趨活躍和完善，人口和生產逐漸分散化，帶來遠郊和鄉(xiāng)村的發(fā)展。大城市進到城鄉(xiāng)融合階段后將趨于郊區(qū)化，人口、產業(yè)、公共服務等逐步從大城市向周邊縣城和鄉(xiāng)村遷移，這類區(qū)域的統(tǒng)一市場建設要適應郊區(qū)化趨勢，在規(guī)劃上注重將城市功能逐步疏解到縣城和鄉(xiāng)村，而不是把土地指標、公共服務和基礎設施都集中于大城市；逐步破除制約要素下鄉(xiāng)的制度壁壘，促使勞動力、土地等綜合成本低的中小城市、鄉(xiāng)村與大城市形成公平競爭，通過市場作用積極引導產業(yè)、教育、醫(yī)療和住房在城鄉(xiāng)間重新布局，滿足城市外遷人口基本的生產生活需要。

三是傳統(tǒng)縣城區(qū)域的統(tǒng)一市場建設?？h城是連接城鄉(xiāng)經濟的紐帶，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，截至2021年，我國縣城及縣級市城區(qū)常住人口占全國城鎮(zhèn)常住人口比例近30%，縣及縣級市數(shù)占縣級行政區(qū)劃數(shù)比例約65%，縣城是大量農民、返鄉(xiāng)人口的聚集地?，F(xiàn)階段縣城發(fā)展的區(qū)域差異大，不同縣城短板弱項不一樣，配套公共服務和基礎設施整體滯后，在這種情況下的統(tǒng)一市場建設，首要任務是注重區(qū)域差異性，因地制宜地補齊縣城的短板弱項，推進縣城和縣城延伸區(qū)域的基礎設施建設，提供促成城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場所必須的基本配套設施。在勞動力市場建設方面，對外來就業(yè)人口與本地農業(yè)轉移人口提供同等的公共服務和社會保障，并順應各類縣城人口流動的趨勢，在人口流入的縣城使得公共資源的配置與縣城人口的規(guī)模變化相匹配，在人口流失的縣城引導資源適度集中。在資本市場建設方面，加強地方財政對縣城和縣城延伸區(qū)域的資金投入，提高縣域內整體的金融服務水平，促成建立多元化、可持續(xù)的投融資機制，為縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供更多的融資渠道。在土地市場建設方面，關鍵是建立起集約且高效的建設用地利用機制，滿足縣城建設的用地需求。

（文章來源：《天津師范大學學報（社會科學版）》2022年第4期）