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新時代的經(jīng)濟必須關(guān)注政策工具的相互抵制效應(yīng)

改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展取得了長足的進步。1978—2016年間，中國的經(jīng)濟總量和人均水平大幅攀升：實際GDP從2942.75億美元迅速增長到95042.08億美元，占世界經(jīng)濟份額從最初的1.12%提高到12.26%；人均實際GDP從307.77美元上升到6893.78美元，約增長了21倍。然而，在高速發(fā)展的過程中，中國經(jīng)濟社會也逐漸出現(xiàn)了一系列問題，構(gòu)成了新時代發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)。其突出體現(xiàn)在：

第一，中國經(jīng)濟增速逐步下滑。2010年以來，中國經(jīng)濟增速持續(xù)下降，于2011年跌落到10%以下，2012年跌至8%以下，2015年跌至7%以下。經(jīng)濟增長放緩反映了增長動力缺乏，經(jīng)濟運行的效率還未達到最優(yōu)。

第二，中國債務(wù)風(fēng)險不斷累積。1984—2015年間，債務(wù)占GDP的比重由6.14%增加至42.9%。

第三，中國發(fā)展不平等情況加劇。從總體不平等程度看，中國從一個收入較均等的國家逐漸演變成一個收入分配高度不均的國家，基尼系數(shù)從1982年的0.291上升到2008年的最高點0.491，隨后一直居高不下且無逆轉(zhuǎn)趨勢。從區(qū)域?qū)用婵矗?016年上海的人均GDP為8.94萬元/人，而貴州的人均實際GDP僅有1.68萬元/人，不到上海的1/5。從城鄉(xiāng)對比看，2016年農(nóng)村居民家庭人均純收入為12363元，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為33616.25元，是農(nóng)村的近三倍。

第四，環(huán)境問題嚴(yán)峻。中國當(dāng)前已是世界上最大的二氧化碳排放國、一次能源消費國。國內(nèi)民眾對于更潔凈生活環(huán)境的需要，國際社會對于中國承擔(dān)延遲氣候變化的大國責(zé)任的期盼，帶來前所未有的節(jié)能減排壓力。

第五，中國對世界和平與穩(wěn)定的依賴性增強。對外開放至今，中國與世界的互動不斷深化，世界和平與穩(wěn)定牽動中國的發(fā)展。目前，中國是世界的主要出口國。1980年中國的出口占世界的比重僅為0.9%，世界排名第26位；2010年，中國的出口比重躍升至全球第一；隨后一直穩(wěn)居世界前兩位。世界其他經(jīng)濟體的經(jīng)濟社會穩(wěn)定，關(guān)乎中國企業(yè)的收益，關(guān)乎中國居民的財產(chǎn)與安全。

針對上述問題，習(xí)近平總書記提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享”五大新發(fā)展理念，為中國新時代社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出戰(zhàn)略性部署并指明長期發(fā)展方向；同時提出打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)。

然而必須強調(diào)的是，中國經(jīng)濟發(fā)展過程中已經(jīng)形成的既有的制度和政策存在一定的不合理性，對新發(fā)展理念政策工具和三大攻堅戰(zhàn)任務(wù)實施的效果產(chǎn)生了較強的抵消效應(yīng)。其主要表現(xiàn)為：

一是以“促增長”為首要目標(biāo)的財稅政策不利于收入分配的改善。從收入一側(cè)來看，稅收收入是宏觀經(jīng)濟調(diào)控、收入分配和污染治理的重要工具。中國的稅收結(jié)構(gòu)以增值稅和營業(yè)稅為主，所得稅占比較低，遺產(chǎn)稅、贈與稅和環(huán)境稅缺失。所得稅比重過低和遺產(chǎn)稅、贈與稅的缺失，不利于預(yù)防和調(diào)控經(jīng)濟波動以及收入分配。從支出一側(cè)分析，由于失業(yè)保險給付標(biāo)準(zhǔn)過低，難以起到衰退時期幫助失業(yè)者穩(wěn)定消費、防止經(jīng)濟螺旋式下滑的“自動穩(wěn)定器”作用。此外，中國的“低保”標(biāo)準(zhǔn)過低，政府無法從支出一側(cè)“墊高”低收入者，也不利于收入分配的改善。

二是現(xiàn)行的央地安排不利于污染治理。在污染治理職能被賦予地方政府的情形下，由于污染標(biāo)準(zhǔn)高低和治污強度直接影響企業(yè)的產(chǎn)量和利潤，進而影響所在地政府分享的稅收收入。企業(yè)利益受損，會有離開現(xiàn)所在地的動機。因此，各個地方政府有降低污染標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法力度、擴大本地企業(yè)產(chǎn)量、吸引外地企業(yè)進入的動機。而在一些上下游地區(qū)，治理污染的成本由上游地區(qū)承擔(dān)，好處卻是下游地區(qū)獲得，使得上游地區(qū)政府缺少動機去治理污染。

三是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略誘發(fā)不良債務(wù)問題。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略往往是財稅政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策和人才政策等的綜合，通過各項政策的優(yōu)惠和支持，為特定地區(qū)提供人為的“競爭優(yōu)勢”。這種人為的“競爭優(yōu)勢”吸引了很多缺乏核心競爭力的企業(yè)，但是一旦政策變動就只能以破產(chǎn)告終。與此同時，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略一方面提供稅收優(yōu)惠、減免等政策，導(dǎo)致地區(qū)的財政收入減少；另一方面又啟動大量政府投資項目，為企業(yè)和人才提供各項財政補貼，導(dǎo)致地區(qū)的財政支出增大。在兩方面的作用下，區(qū)域的財政壓力愈發(fā)增大，債務(wù)規(guī)模逐步累積。由圖1可以看出，政府負有償還義務(wù)的債務(wù)余額缺口最大的地區(qū)，都主要分布在“西部大開發(fā)”和“東北振興”戰(zhàn)略涵蓋的地區(qū)。

四是多重目標(biāo)下政策協(xié)調(diào)性差。從限制要素自由流動的層面看，其一，戶籍制度限制了勞動力的自由流動，低收入群體難以通過流動到工資水平高的區(qū)域或行業(yè)來實現(xiàn)增收，致使收入分配差距拉大。其二，耕地紅線制度人為限制了農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)和增值，不利于城鄉(xiāng)差距的縮小。其三，生態(tài)紅線制度以區(qū)域內(nèi)的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展的需要，限制了資本等要素的自由流入，限制了地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展機會，犧牲了當(dāng)?shù)孛癖姷睦妗Ｑ芯堪l(fā)現(xiàn)，中國貧困縣與生態(tài)功能區(qū)有90.05%的重疊，貧困縣城所在地與生態(tài)功能區(qū)有79.93%的重疊。在這樣的情況下，如果財稅體制不傾斜，生態(tài)補償不到位，區(qū)域差距和收入分配差距會進一步拉大。

從提供人為“競爭優(yōu)勢”、扭曲要素實際市場價值的層面看，除上述區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略外，還包括對特定行業(yè)的產(chǎn)業(yè)扶持政策，例如對光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電提供投資補貼、價格補貼、保障性收購政策等；也包括對特定企業(yè)的支持政策，例如政府對國有企業(yè)提供更多的財政補貼、提供市場壟斷地位等。這些政策改變了市場參與者面臨的最優(yōu)化約束，并因此扭曲了市場參與者的行為。基于這些政策導(dǎo)向，大量投資流向偏向性優(yōu)惠更多的領(lǐng)域而非實際投資回報更高的領(lǐng)域；大量促進增長和發(fā)展的投資機會流失；大量資源流向?qū)ぷ狻⒏瘮〉葓鲇颍允棺陨硭幍男袠I(yè)或地區(qū)獲得人為“競爭優(yōu)勢”，而沒有投往促進社會發(fā)展的經(jīng)濟活動上。這些扭曲直接降低了整體經(jīng)濟運行效率，并引致收入分配不均、地區(qū)發(fā)展不平衡、政府債務(wù)高企等問題。（表1）

新時代經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的新形勢

一是存在經(jīng)濟發(fā)展速度下降的必然趨勢。由于中國已經(jīng)逐漸步入工業(yè)化后期，經(jīng)濟增長由高速轉(zhuǎn)向中高速是必然的。在這一階段，第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重將超過第二產(chǎn)業(yè)并保持較快發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)的增長率將會下降，從而導(dǎo)致整個國民經(jīng)濟的增速出現(xiàn)下滑。2013年起，中國第三產(chǎn)業(yè)增加值超過第二產(chǎn)業(yè)，同時第三產(chǎn)業(yè)增加值增長率超越第二產(chǎn)業(yè)，如圖2所示。

此外，相對于第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)存在規(guī)模經(jīng)濟特征較弱、資本密集使用度較低和技術(shù)進步速度較慢等特點。縱觀世界主要發(fā)達國家，第三產(chǎn)業(yè)比重普遍高于60%，而經(jīng)濟增長率則在2.5%左右。各國服務(wù)業(yè)占比和GDP增長率之間整體呈現(xiàn)負相關(guān)關(guān)系，如圖3所示。我們必須正視經(jīng)濟發(fā)展新階段中經(jīng)濟增速下降的問題，從關(guān)注數(shù)量轉(zhuǎn)型為關(guān)注質(zhì)量。不要強行為了保持高增長，做類似“黃河安欄桿，長城貼瓷磚”等強行拉動經(jīng)濟而實際收效甚微的舉動，而應(yīng)以切實提高居民的生活水平為基本目標(biāo)。

二是國際關(guān)系持續(xù)惡化的趨勢顯現(xiàn)。隨著中國科技創(chuàng)新能力的不斷提高，中國在國際產(chǎn)業(yè)鏈上的分工已經(jīng)由勞務(wù)輸出逐漸轉(zhuǎn)型為技術(shù)輸出，由以前的與發(fā)展中國家競爭服裝、玩具，轉(zhuǎn)型為與發(fā)達國家競爭核電設(shè)備、高鐵設(shè)備等。由于中國在科學(xué)技術(shù)和制造裝備上的崛起直接擠占了發(fā)達國家的市場份額，遭到了發(fā)達國家貿(mào)易關(guān)稅壁壘、掠奪性定價等多種手段的直接攻擊，其試圖遏制中國制造對于全球產(chǎn)品多樣性的提高和全球貿(mào)易改善的影響。在日趨復(fù)雜的國際關(guān)系中，中國正面對著更加兇險的競爭對手和更加多樣的貿(mào)易武器。競爭對手的轉(zhuǎn)變讓中國技術(shù)“走出去”面臨更大的失敗風(fēng)險。

三是中國產(chǎn)品市場的結(jié)構(gòu)和性質(zhì)發(fā)生改變。中國與發(fā)達國家之間的競爭主要集中在網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)品，如民用大飛機、衛(wèi)星定位系統(tǒng)、辦公軟件系統(tǒng)等。由于網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)品邊際成本遞減、規(guī)模報酬遞增效應(yīng)明顯，存在網(wǎng)絡(luò)外部性和路徑依賴，因此發(fā)達國家享有的競爭優(yōu)勢更為明顯。中國的企業(yè)和官員面臨著產(chǎn)品銷售經(jīng)驗不足、配套不完善等問題，更面臨著對網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)品屬性和競爭策略不了解的問題。在新的產(chǎn)品類型和產(chǎn)品屬性約束下，提供財政補貼、促進要素投入等傳統(tǒng)政策，可能無法真正培育中國企業(yè)在網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)品市場的競爭優(yōu)勢，造成政策資源浪費和產(chǎn)業(yè)政策失敗。

針對步入新的經(jīng)濟階段面臨的諸多挑戰(zhàn)，中國政府當(dāng)下的主要目標(biāo)是在2020年全面建成小康社會。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，中央提出重點抓好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)。防范化解金融風(fēng)險是為了防止發(fā)生系統(tǒng)性的金融危機，確保供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的順利實施；精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是為了消除貧困，實現(xiàn)全面建成小康社會的底線任務(wù)，減少經(jīng)濟發(fā)展的不平衡；污染防治是為了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動經(jīng)濟實現(xiàn)綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。打好三大攻堅戰(zhàn)需要關(guān)注發(fā)展階段轉(zhuǎn)變對中國經(jīng)濟產(chǎn)生的新影響，傳統(tǒng)政策工具的風(fēng)險因素和約束條件，以及多項目標(biāo)和多種政策之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，造成各項政策之間的沖突和抵消。

步入發(fā)展新階段的中國亟待改進政策設(shè)計

在中國步入發(fā)展新階段的今天，我們不禁要對中國進行一場深刻而全面的反思：我們是否為中國設(shè)定了過高的增長目標(biāo)？我們是否為中國設(shè)定了過多的發(fā)展目標(biāo)？更具體地說，限制特大城市人口是否構(gòu)成戶籍流動約束的充分條件？促進地區(qū)平衡是否實施扭曲性區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的充分條件？減少糧食依賴是否限制耕地轉(zhuǎn)變用途的充分條件？生態(tài)保護的正外部性收益是否犧牲當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)展權(quán)的充分條件？這一系列問題都是值得仔細審問的。

中國當(dāng)下和未來遇到的一系列發(fā)展問題，與不合適的政策設(shè)計是密切相關(guān)的。戶籍制度、耕地紅線、生態(tài)紅線等政策，都是對要素自由流動的限制，這種限制在一定程度上是對市場的替代。針對這些特定領(lǐng)域、要素類型，行政命令仍然起著要素配置的決定性作用。而政府主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)政策等，則是人為地創(chuàng)造“競爭優(yōu)勢”，這種競爭優(yōu)勢扭曲了要素的相對價值，從而改變了人們的激勵和行為。

即便政府出臺一系列扭曲性政策是出于良好的政策目標(biāo)，人們也往往過多關(guān)注政策的收益，而忽視了政策的成本。更重要的是，人們對政策的風(fēng)險缺乏認識。一旦扭曲性政策的一致性無法保證，人為的“競爭優(yōu)勢”就會消失，基于這種“競爭優(yōu)勢”作出的決策將會被市場證明是完全錯誤的。此時，這些失敗的決策就會轉(zhuǎn)化為資金呆壞賬、人力資本呆壞賬、技術(shù)呆壞賬，使社會背負沉重的成本。

要規(guī)避這種風(fēng)險，歸根結(jié)底就在于放開政府對市場經(jīng)濟施加的不必要的人為約束。解決中國當(dāng)前和未來遇到的一系列發(fā)展問題，政府政策調(diào)整都是其中特別重要的一環(huán)。政策調(diào)整的基礎(chǔ)原則是合理使用不同的政策工具，簡言之，就是讓不同政策的邊際凈收益均等化。我們必須重新審視每項政策的成本和收益，考慮政策資源的重新配置，突破現(xiàn)有政策形成的人為“競爭優(yōu)勢”和依賴這種優(yōu)勢的利益集團，實現(xiàn)政策工具的優(yōu)化提升。具體政策建議如下：

其一，減少市場扭曲，提升經(jīng)濟效率，促進經(jīng)濟增長。中國未來的改革發(fā)展仍然離不開經(jīng)濟增長。除了培養(yǎng)經(jīng)濟增長新動能以外，更應(yīng)該關(guān)注經(jīng)濟效率的提升。取消戶籍限制，促進勞動力自由流動；放棄區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，使企業(yè)投資更理性，更符合市場規(guī)律；調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的實施策略，放棄盲目追趕和“彎道超車”；放開生態(tài)紅線和耕地紅線，讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用，讓人們享有普遍的發(fā)展權(quán)。所有這些政策調(diào)整都將改善人們的決策行為，并使經(jīng)濟效益得到改善。

其二，更加重視技術(shù)的升級改造和優(yōu)勢技術(shù)的推廣應(yīng)用。技術(shù)創(chuàng)新的潛在收益必須與合理評估的技術(shù)創(chuàng)新成本和創(chuàng)新失敗風(fēng)險相契合。考慮到中國尚處于技術(shù)應(yīng)用水平較低的階段，推進現(xiàn)有優(yōu)勢技術(shù)的推廣應(yīng)用，對存量資本和生產(chǎn)組織實施技術(shù)升級改造的潛在收益巨大且風(fēng)險較低，應(yīng)該為政府所重視。

其三，更加重視開拓廣大發(fā)展中國家的新市場。中國的各項重要技術(shù)革新，是增大全球行業(yè)競爭性，增大全球消費者福利的舉措。中國應(yīng)該減少對歐美等發(fā)達國家和地區(qū)市場的介入和替代，避免在各個高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)上與發(fā)達國家全面競爭。同時，應(yīng)該積極推進各項技術(shù)創(chuàng)新在亞非拉地區(qū)廣大發(fā)展中國家的推廣應(yīng)用，在這些地區(qū)建立先發(fā)優(yōu)勢，培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)品的在位者優(yōu)勢，增大技術(shù)回報率。

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