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　　  “跨越2020：經濟增長理論與中國發展學術研討會”于2017年3月21日在北京釣魚臺國賓館舉行，中國人民大學經濟學院教授劉守英出席并發言。

　　  其表示土地就是經濟發展的發動機，我們過去三十多年是靠土地促進了中國的快速工業化和城市化，政府通過對土地的控制來掌握經濟發展的主動權。但是現在這種模式已經面臨了各個方面的風險，無論對經濟增長還是結構變遷，還是說整個政府的財政和金融風險都到了空前的程度。

　　  劉守英表示，雖然風險在增大，但是政府對土地的依賴程度卻越來越高。他告誡，中國如果不告別這種土地依賴的模式，整個經濟的運行和金融的風險都會空前的大。

以下為發言實錄：

　　  劉守英：非常高興回到我的老家，來給大家報告一下我們最近的一些研究。劉世錦說你主要講一下土地的問題，但是我想主要是今天圍繞著土地的問題來談一下我們的增長模式。

　　  剛才約瑟夫·斯蒂格利茨和張平都談到了土地問題，前面的部分我上次已經在基金會講過，就是我們整個這套依靠土地的發展模式的形成和他的演化的進程，我非常簡單的回顧一下，重點是講一下目前的這套模式面臨的困境，所以我今天講的主題叫做告別土地依賴性發展模式。我們講大家都在談中國的發展模式的特征，我自己是同意我們有一些獨特的東西，中國確實有獨特的地方，但是我覺得我們最獨特的地方是解釋清楚整個中國這套發展模式的不同的政府和不同的市場。

　　  政府的特征是在哪呢？政府的特征是我們在整個改革開放的三十多年期間里政府沒有放棄對經濟發展的主導權，這個發展的主導權一直是在政府手上控制。但是同時，我們又通過改革不斷的開放經濟權利，所以這樣就是說你可以理解中國為什么一個方面經濟活力那么大，但是另外一個方面我們整個政治經濟的秩序和軌道，一直在沿著一個方向進行。

　　  那么土地的作用在哪呢？我們圍繞著這個考慮，實際上就是土地在整個中國發展模式的整個這一套政治經濟架構里面，在我看來是一個核心，發展來講就是一個發動機。但是從政府在控制整個發展的邏輯來講，我想這個模式一個是表現為通過土改來促進經濟權利的開放，來激發市場主體的活力，另外一個方面是政府通過對土地權利的控制來掌握經濟發展的主導權，所以我覺得土地制度是理解整個中國模式的核心，既是政府掌握主導的主要模式，也是經濟發展的主要推動力量。

　　  過去三十多年的經濟發展主要是中國的礦工業，很多人不理解，中國不是實行最嚴格的土地保護制度嗎？實際上我們圍繞發展目標，實際上土地是兩個目標，一個是保護耕地，一個是保護發展。另外我們整個過去三十多年發展過程中土地實際上成為保發展的工具，第一個我們看地方土地的供應量一定是得到滿足的，另外是發展快的地區，土地一直是應保盡保，所以我覺得是土地來保護增長的。

　　  另外是土地是有限的要素，我們在過去三十多年發展中用中國資源稟賦最不好的土地保護了世界制造工廠，世界制造工廠的形成土地是非常低的價格，大家可以看到，背后的原因是地區政府通過壟斷土地的一級市場，通過工業用地的低價供應來保證我們土地的低成本，這樣的話避開了整個中國土地要素稟賦的不足來可能對我們整個經濟發展，尤其是對工業的影響。所以我想講這個模式的第三個特征就是說它實際上是靠工業用地價格的扭曲來保證土地的低成本，第四個是靠土地的，在我們快速進入城市化的進程以后，實際上我們靠在整個商品房制度的改革，第二個是土地市場資本化，就是說通過經營型建設用地的招牌掛的供應，市場化的供應使土地價格不斷的提高，土地的溢價率不斷的上升，這樣的話使整個中國土地的出讓收入高速增長。

　　  大家可以看這張圖，整個中國1992-2001年期間中國土地出讓有一千個億左右，2013年開始我們實行土地的經營型用地的招牌掛以后土地的出讓收入大幅度的增長，造成了地方政府對土地的依賴性加大，還有對整個中國城市的模式形成了非常獨特的特征。由于整個土地是由政府供應，然后不同層級的城市控制著土地，也控制著地方的發展權，規劃也在政府手上，這樣不同額層級的城市實現同步的擴張，形成了政府主導下整個政府的發展模式。

　　  第四是以地融資來實現土地的資本化，主要表現為2008年以后，地方政府設立的這些融資平臺，融資平臺使土地價格貨幣化，我們注入土地的價格每上升一塊錢，融資平臺增加0.4-0.5元的融資。2014年整個全國八分之一的土地出讓的在融資平臺支付，這樣的話有的地方達到了80%的程度。

　　  貸款現在我們整個主要是流向了市政建設和公共基礎設施的方面，2010年的時候，整個地方已支出的債務資金中用于市政和交通運輸已經占了61%，2013年的時候這兩項指出已經占到政府償還債務總額的51.27%。所以這是整個階段，整個中國的經濟增長，實際上無論從政府強是房地產企業，還是從居民，基本上整個增長都主要依賴于銀行資金，銀行資金的背后實際上主要依賴于土地的抵押融資。

　　  所以這是我簡單回顧一下這套我們增長模式怎么樣逐漸走向依賴于土地的發展模式。但是現在的問題是在哪里？這套模式我們現在面臨的困境，我先講的第一個是我們繼續放土地拉增長已經拉不快的，大家看我們2008年以后，實際上整個中國宏觀的經濟的工具，一個是放貨幣，一個是放土地，當然放土地以后我們看到的情況是在2008年以后放了幾年，經濟增長漲了幾年以后，接下來整個經濟增長的速度開始放慢，放慢以后我們這個期間土地的總量還是繼續的釋放，但是土地總量釋放以后我們實際上2013年開始，盡管還在放土地，但是你的增長已經上不去了，這是現在我們面臨的一個非常大的問題。就是說中國如果不改變靠放土地來拉增長的模式，這個經濟是面臨非常大的問題。就是說你現在必須認識到一個現實問題，就是繼續放土地，增長速度已經上不去，這是第一個特點。

　　  第二個特點是我們整個地方的以地來招商引資，就是說我們整個過去的整個經濟增長，尤其是工業化的進程，就是說靠園區的工業化，園區的工業化重要一個手段是地方政府靠土地的招商引資，低成本甚至是零成本，現在面臨的情況是什么呢？現在面臨的情況是你繼續用低成本來招商引資，我們現在看到的情況是什么？就是西部地區的地方政府，用土地招商引資，現在是拉得最快的。但是中部地區的這一塊的量是非常小的。東部地區現在還在繼續用土地招商引資的辦法去供地，但是事實上東部地區的企業已經不主要依賴于土地的低成本，也不主要依賴于土地的抵押融資。這是我們第二點，就是說以地招商引資的模式，現在面臨著非常大的困境。

　　  第三個問題是我們土地的供應結構進一步在扭曲，實際上與結構改革是背道而馳的。這個問題主要表現在大家看這一幅圖，就是說我們的三種用地，一個是工業的倉儲用地，一個是房地產用地，第三個是其他類的用地，其他類的用地實際主要是基礎設施的用地。這幾年我們面臨的情況是什么？就是說工業用地的占比實際上是在符合趨勢的往下降。剛剛我講就是說政府再供地，企業的需求實際上是在下降的。房地產業用地的占比基本上沒有變化。這一塊主要是什么？就是說三四線城市繼續靠房地產的供應總量報土地的出讓收入，一二線城市基本上靠土地的供應量來提高土地的價格，這樣兩者綜合以后我們整個房地產的供地占比沒有上升，現在面臨的問題在哪里，我們2012年以后整個基礎設施的供地的占比繼續上升。所以這樣的話就是說我們一個擔心是說你大量的，整個經濟在實體這一塊，工業的這一塊的占比是下降的，房地產這一塊沒有上升。但是基礎設施占比上升以后就政府靠自己的供地，然后靠你的銀行工具來拉增長，來保投資，這是我們覺得和我們的整個改革時完全背道而馳的。

　　  第四個問題是土地的出讓成本上升，凈收益下降。更危險的是說土地的抵押進一步上升。所以這樣是說土地的出讓成本上升實際上是政府、城市化中獲得的土地收益進一步下降，也就是說成本上升，主要的原因是在哪呢？就是說征地拆遷這一塊的成本大幅度的上升。現在征地拆遷的成本到2015年的時候已經占到了整個土地成本的60%。所以這樣的話就是成本上升以后的結果是什么呢？結果是土地的凈收益大幅度的下降，2015年的時候整個出讓的凈收益占整個出讓收入的比重占20%。

所以很多人攻擊政府的土地財政，土地財政除去成本的凈收益才是進到政府財政的意味著大部分的地區的政府，尤其是城市的政府靠土地來增加政府的財政收入這一塊實際上是落空的。這樣的話在整個土地的出讓成本上升和土地的凈收益的減少的的同時，我們更大的危險是在哪呢？整個土地的抵押的面積和規模在進一步的顯著上升，也就是說錢從哪來？錢主要是這幾年靠不斷的抵押土地，然后用土地的抵押來套銀行的資金，來解決地方整個基礎設施投資的資金，這個我是覺得這個金融風險可能會主要的危險是在這里，就是說土地換來的凈收益越來越下降。但是土地抵押的面積和比重進一步上升，這是我們所覺得面臨的非常大的金融危險。

　　  第五個問題是什么，是現在我們部分的城市和一線用途的土地抵押制被高估的風險，也就是說我們很多的土地在抵押的時候都是土地價格最高的時候，所以說這樣的話，比方說我們整個的工業用地的抵押。另外是部分城市的抵押，尤其像西部地區的抵押，現在抵押的占比最高的，一個是東部地區，一個是西部地區，當我們西部地區大量的土地的抵押，如果一旦出現土地價值的下降，這樣的話就意味著什么？意味著我們整個土地抵押的這一塊的風險是在上升的。

　　  第六個問題是說我們整個土地的這種償債的能力可能被高估，比如說我們到2010年的時候，當時承諾用土地來做償債的占比占37%，我們估算是2010-2015年期間，地方政府承諾用土地出讓收入償還債務的平均占比是占60%左右。這樣的話實際上背后是我們整個城市的土地抵押的真實的杠桿率被拉大，我們算了一下，我們土地抵押的名義的杠桿率是0.5-0.6%之間，真實的杠桿率是1.5-2倍，大部分的中西部的城市的真實杠桿率累計是大于2%，我們融資平臺用土地價值去抵押以后，一旦土地價值下降，你償債能力按照你現在的土地價值去評估的。土地價值下降以后，償債能力我們認為是被高估的。

　　  第二個觀點是我們過去三十多年是靠土地這一塊促進了整個中國的快速的工業化和城市化，但是現在面臨的各個方面的風險，無論對經濟增長還是結構變遷，還是說我們整個政府的財政和金融風險都到了空前的程度。而且這幾年期間，我們依賴這套模式的程度不是在減輕，還是在進一步的上升。所以我覺得中國如果不告別這種土地依賴的模式，我們整個的經濟的運行和金融的風險，都會空前的大。

　　  但是現在我從地方跑下來以后，這個情況到底怎么樣呢？總體的感覺是我們在這里開會說必須要告別。但是地方政府前幾年地賣得不好的時候，是想告別，但是今年開始，我在各地跑，大家又有一點擼起袖子加油干了。無論是中部還是西部，招商引資我還是要招商引資，但是金融這一塊還是更加依賴于基礎設施的投資。所以政府更加依賴于基礎設施的用地，所以我們整個資金的循環就有一點一邊放貨幣，一邊放土地，投資更加依賴于基礎設施的供地和投資，所以我覺得到底能不能走出這一套模式是下大決心的時候了，謝謝大家。

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