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重慶經(jīng)驗(yàn)部分值得借鑒，但在短期內(nèi)在其它大城市不可復(fù)制。這主要原因是重慶是特大城市中唯一的西部城市，戶籍人口超過(guò)了常住人口，人口流出比流入壓力更大。同時(shí)，重慶的住房、城鄉(xiāng)差距等壓力較小，這些條件北上廣深等也不具備。在鼓勵(lì)戶籍開放過(guò)程中不能簡(jiǎn)單推廣重慶戶改經(jīng)驗(yàn)，對(duì)北上廣深等仍不能操之過(guò)急。

一、大城市戶改整體仍存在很大障礙

從1984年開始我國(guó)戶籍制度開始逐步放松，到1998年《關(guān)于當(dāng)前戶籍管理中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》開始，國(guó)家對(duì)戶籍制度開放的大方向原則基本確定，即嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市。“十三五”規(guī)劃雖然提出進(jìn)一步放松戶籍，但也提到“發(fā)展中西部地區(qū)中小城市和小城鎮(zhèn)，容納更多的農(nóng)民工就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，讓他們掙錢顧家兩不誤”，仍然在中小城市上做文章。近年來(lái)，全國(guó)大部分省區(qū)都根據(jù)自身情況進(jìn)行了一定程度的改革，但是基本上遵循了1998年的意圖，即小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的力度最大、中小城市次之、省會(huì)等特大城市戶籍制度改革的力度最小。在這段時(shí)間，大城市的戶籍開放度甚至有倒退的經(jīng)歷。比如在早些年份，通過(guò)親友投靠和購(gòu)房入戶在大城市是可行的，但現(xiàn)在則行不通。

很多研究和調(diào)查都已經(jīng)明確：城市越大，人們的生產(chǎn)力越高，人們能獲得收入和生活水平也越高，并且也確實(shí)吸引了更多的流動(dòng)人口。戶籍的限制使得這些流動(dòng)人口受到較多歧視性對(duì)待，包括就業(yè)、收入、福利、子女教育機(jī)會(huì)等。偏好維持已有戶籍擁有者福利而損害大多數(shù)外來(lái)者的政策是社會(huì)不公平的一個(gè)重要來(lái)源，但要達(dá)到同等權(quán)利，農(nóng)民市民化有一定成本，包括社會(huì)福利成本和城市公共資源擁堵成本。一些機(jī)構(gòu)測(cè)算農(nóng)民工市民化成本大約為10萬(wàn)元左右，對(duì)于超過(guò)2億的農(nóng)民工確實(shí)是一個(gè)巨大數(shù)字，如果全部市民化，帶來(lái)的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)不小，也是阻礙戶籍完全放開的主要原因。大城市吸引流動(dòng)人口數(shù)量巨大，吸納入籍的負(fù)擔(dān)也是大城市戶籍相對(duì)更難放開的重要原因。

二、重慶戶改被認(rèn)為是最成功特大城市戶改

雖然特大城市戶改很難，但是2010年8月，同為特大城市的重慶市啟動(dòng)了被稱為中國(guó)戶籍制度改革規(guī)模最大、政策體系最全、社會(huì)反響最廣的一次實(shí)踐，海內(nèi)外媒體稱之為“重慶模式”。重慶戶改按照分階段、分群體、分區(qū)域的思路，先集中解決存量，再逐步解決增量，有序地推進(jìn)了戶籍制度改革。簡(jiǎn)單地說(shuō)，重慶戶改首先將農(nóng)民工群體定位為優(yōu)先轉(zhuǎn)戶群體，繼而將農(nóng)村籍大學(xué)生、農(nóng)轉(zhuǎn)非、城中村等類型居民戶口解決。需要注意的是，在區(qū)域上，重慶仍然實(shí)行適度放寬主城、進(jìn)一步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)別性區(qū)域政策，促進(jìn)人口在主城區(qū)、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)三級(jí)城鎮(zhèn)體系合理分布，避免農(nóng)村居民“一窩蜂”涌入主城。

重慶戶改中，農(nóng)民的耕地林地權(quán)力基本得以保留，三年內(nèi)自愿交易，實(shí)行地票制度促進(jìn)交易；制定住房政策如鼓勵(lì)混建、建職工宿舍等解決新增住房需求；興建工業(yè)園區(qū)解決新增就業(yè)、增加培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)；進(jìn)城農(nóng)民可以享受城市社保；同時(shí)政府投資建設(shè)新農(nóng)村。實(shí)行這五項(xiàng)政策，確保了農(nóng)村和城市協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)公平性確定戶改順序、根據(jù)城市承載力確定區(qū)域力度、社會(huì)保障跟進(jìn)和土地制度聯(lián)動(dòng)，這些都可以說(shuō)是重慶經(jīng)驗(yàn)。一些學(xué)術(shù)研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，重慶的戶改使得人們收入普遍提高同時(shí)城鄉(xiāng)收入差距下降。

三、重慶經(jīng)驗(yàn)?zāi)芡茝V到其它特大城市么？

在國(guó)家衛(wèi)計(jì)委的一項(xiàng)針對(duì)人口流動(dòng)的研究中，通過(guò)查閱2015年不同城市入戶標(biāo)準(zhǔn)的政策性文件，從夫妻投靠、購(gòu)房、投資、納稅和就業(yè)等方面戶籍政策設(shè)置了若干一級(jí)指標(biāo)和對(duì)應(yīng)的更多二級(jí)指標(biāo)，每個(gè)二級(jí)指標(biāo)又根據(jù)具體的入戶標(biāo)準(zhǔn)和條件設(shè)置了若干個(gè)評(píng)估指標(biāo)，計(jì)算了幾十個(gè)城市戶籍開放程度的量化指標(biāo)。所有被評(píng)估城市戶籍開放度中，北上廣深和三亞戶籍限制最嚴(yán)格，而重慶的開放度名列前茅，在特大城市中更是首屈一指。這些計(jì)算結(jié)果也和我們自己計(jì)算的結(jié)果基本一致，作為特大城市的重慶甚至比西安、成都、佛山等城市戶籍開放度更高。2015年4月，習(xí)近平總書記在中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)會(huì)上講話提到逐步讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)進(jìn)得來(lái)、住得下、融得進(jìn)、能就業(yè)、可創(chuàng)業(yè)，維護(hù)好農(nóng)民工合法權(quán)益，保障城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)權(quán)利。重慶毫無(wú)疑問(wèn)在特大城市中這方面做得最好。其它大城市在重慶戶改當(dāng)時(shí)仍在實(shí)行戶口配額制或者剛剛實(shí)行積分制，力度遠(yuǎn)不如重慶。那么，重慶的戶改經(jīng)驗(yàn)是否可以推廣到其它特大城市？

要回答這個(gè)問(wèn)題，我們必須了解影響戶籍開放度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，通過(guò)這些因素在各個(gè)特大城市間對(duì)比，分析其能否互相簡(jiǎn)單復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。這些影響因素包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政支出壓力、城鄉(xiāng)差距、外來(lái)人口比重、人口年齡結(jié)構(gòu)、人口密度等。我們下面擇其重點(diǎn)進(jìn)行對(duì)比分析。

從經(jīng)濟(jì)總量上看，2014年，北京上海GDP總量都已經(jīng)超過(guò)2萬(wàn)億，廣州深圳也都超過(guò)1.6萬(wàn)億，重慶GDP總量超過(guò)1.4萬(wàn)億，從總量上距離北上廣深并不太遠(yuǎn)。但從人均GDP看，北上廣深都接近或超過(guò)了10萬(wàn)元，而重慶只有不到5萬(wàn)元。按照在崗職工平均工資也得到相似數(shù)據(jù)。較高的收入本身會(huì)吸引大量流動(dòng)人口，即使存在戶籍歧視也不能阻止流動(dòng)人口進(jìn)入北上廣深，從而東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市依靠其自身去推動(dòng)戶籍制度管制放松缺乏內(nèi)在動(dòng)力。在目前的財(cái)稅體制下，人口流入使地方財(cái)政支出大幅增加，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦母＠麛D占，戶籍制度起到一種保護(hù)作用。

重慶地理面積略小于北京上海，人口密度與北京相當(dāng)，低于上海和廣州深圳。2014年重慶房?jī)r(jià)只有5500多元每平米，遠(yuǎn)低于北上廣深。戶籍改革帶來(lái)的住房壓力要小得多。

重慶2014年城鄉(xiāng)可支配收入比只有2.6，低于全國(guó)平均水平，由于主要吸引本地人口進(jìn)城，相對(duì)于吸引全國(guó)流動(dòng)人口的北上廣深地區(qū)重慶面對(duì)的流動(dòng)人口壓力要低得多。

從人口流入壓力看，重慶戶籍人口甚至超過(guò)了常住人口，意味著重慶是一個(gè)人口凈流出城市。這一點(diǎn)也是相比于北上廣深最大不同的地方。從城市戶籍政策看，人口凈流入占本地常住人口比值越高的城市，其戶籍進(jìn)入的門檻越高。如此看來(lái)，重慶開放度最高也在情理之中。此外，重慶人口撫養(yǎng)比高于北上廣深很多，達(dá)到41%以上，而北上廣地區(qū)只有30%左右。重慶需要更多年輕勞動(dòng)力流入。

從以上因素可以看出，相比于北上廣深等特大城市，同樣作為特大城市的重慶有很多獨(dú)特的地方，包括住房?jī)r(jià)格不高、人口流出比流入多、城鄉(xiāng)收入差距較小、人均GDP不高等，這些因素使得重慶可以較大程度放開戶籍限制，而沒(méi)有過(guò)多人口流入的擔(dān)憂。但是，反觀北上廣深，這些因素大多都不具備。比如，這些地區(qū)吸引全國(guó)流動(dòng)人口量極高，沒(méi)有本地戶籍人口比例很大，最高的深圳接近70%外地人口沒(méi)有本地戶籍，其它特大城市也達(dá)到40%左右。同時(shí)，北上廣深人均收入高出重慶很多，即使有戶口限制仍然會(huì)有很多流動(dòng)人口進(jìn)入，使得當(dāng)?shù)厝丝谥袆趧?dòng)年齡比例很高。這些特征歸納意味著，重慶的經(jīng)驗(yàn)短期內(nèi)并不能簡(jiǎn)單復(fù)制到北上廣深這幾個(gè)特大城市。

當(dāng)然，這也并不意味著北上廣深等特大城市戶籍狀況即為合理存在。在未來(lái)，人口仍將流入大城市，使用戶口制度促使人口流入小城市等做法存在效率損失風(fēng)險(xiǎn)。2016年3月清華大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境治理研究中心的會(huì)議上，日本研究員八田達(dá)夫認(rèn)為：20世紀(jì)60年代日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)到10%以上，靠的是通過(guò)城市化提高了生產(chǎn)率，即大量勞動(dòng)力由生產(chǎn)率低的地區(qū)移民到生產(chǎn)率高的大城市地區(qū)。后來(lái)生產(chǎn)率大幅下降，是因?yàn)檎瞥隽藝?guó)土均衡發(fā)展政策即1972年由田中角榮提出的《日本列島改造論》，其核心思想是通過(guò)大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為地方創(chuàng)造就業(yè)崗位。八田達(dá)夫教授認(rèn)為這是最無(wú)效率的政策，是1974年后日本經(jīng)濟(jì)放緩的重要原因。在我國(guó)，很多研究也指出了這點(diǎn)，即越大城市生產(chǎn)力越高，限制人口進(jìn)入大城市存在社會(huì)福利損失，但卻是現(xiàn)實(shí)做法和政策導(dǎo)向。相信今后的戶口開放在大城市會(huì)更大步伐地改進(jìn)。大力推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，填平外地人口與本地人口的福利差無(wú)疑仍是大方向。要想戶籍制度逐漸與各類社會(huì)福利制度脫鉤，回歸戶籍制度本身應(yīng)承擔(dān)的角色，這可能更多需要國(guó)家層面統(tǒng)籌，降低地方政府在福利支出上負(fù)擔(dān)，從而提高地方政府戶籍開放積極性。減少戶籍限制，按照市場(chǎng)原則提高人口流動(dòng)，是未來(lái)中國(guó)繼續(xù)高速發(fā)展的保障。重慶雖然由于其固有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征使得其具有戶口更開放的條件，而其它特大城市不具備，但在戶口開放具體操作上，重慶的做法仍值得今后北上廣深學(xué)習(xí)借鑒。

原文鏈接：http://www.china.com.cn/opinion/think/2016-10/28/content_39587224.htm