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日前，國務院印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，對央地關系做出了重新安排。一反過去地方政府承擔支出責任，中央和省級政府加大轉移支付保障地方財力、體系地方自治、中央維持戰略儲備基金的路子，《意見》提出上收“事權”到中央，逐步做實全國性的社會保障系統。這一改革將使轉移支付規模逆轉，央地關系重構，更對經濟要素的流動，促進社會主義市場經濟的進一步發展，國家應對經濟波動、收入共享和分配、污染治理等能力提升具有巨大價值。應該說，這是十八大以來最為重大的改革，值得高度關注。

1994財稅體制中，央地關系的核心三要素是“收入上收、支出下移”“巨額轉移支付”，以及“社保體系自收自支”。這一體制內含著地方政府財力和支出負擔之間的反差。這一反差或者財力不匹配問題被廣泛認為是“土地財政”等資源攫取行為，以及排擠外地人、強化戶籍以降低本地財政支出義務等行為背后的主要原因。央地關系也因此而廣受詬病。由于市場經濟條件下，財力上收有其科學性。二十多年來解決不匹配問題的慣性思路就是一方面默許地方擴張預算外收入、政府性基金和土地財政；另一方面，隨著政府收入能力增強，中央對地方的轉移支付的規模上升，占地方政府支出比重一直也居高不下。

由于我國地區差異巨大，經濟發展水平，人們收入水平，乃至各地的公共設施存量水平都有巨大差異，各地的公共服務水平和結構都有重大差異，由地方政府承擔部分服務職能，并按照本地居民和企業的需求提供公共服務，不僅和傳統的“分權定理”要求相一致，也有全球多個國家的實踐相佐證。應該說，這一體制對動員地方政府的積極性，促進經濟和社會發展起到了非常大的作用。

但隨著我國經濟發展程度提升，人口和資源流動性加大，行政區劃在勞動力和企業眼里的重要性越來越小。財力向上，支出義務集中在地方政府，尤其是區縣政府引發了巨大問題。1994年改革形成的現行財政體制在動員、籌集公共資金方面卓有成效。通過上收稅率、稅基以及稅收減免的決定權，有效解決了地方競爭引發的稅收流失問題。在支出方面，中央政府基本上保持著一個政策制定者的角色。除國防之外的公共服務基本都由地方政府提供。這樣的安排對經濟波動的預防調控、收入分配的改善以及環境污染的治理都帶來了負面影響。就預防和調控經濟波動而言，中央地方間的財政關系是造成“自動穩定器”作用甚微的重要原因。就解決收入不平等而言，所得稅由地方政府征收，失業保險、城市“低保”等由地方政府負責的安排嚴重制約了地方政府“限高”和“墊低”的能力。出于企業和人才流失到臨近地區的擔心，地方政府在所得稅上的征收努力程度會大打折扣。因此，地方政府在對高收入者“限高”方面缺少足夠強的動機。在“墊低”方面，由于一個城市內部存在人口流動，縣級政府不愿意提高本地的福利水準，以避免追求較高的福利標準的人口流入。在這樣的背景下，依靠地方政府解決收入分配問題是不現實的。

現行制度安排不利于污染的預防和治理。在污染治理職能被賦予地方政府的情形下，由于污染標準高低和治污強度直接影響企業的產量和利潤，進而影響所在地政府分享的稅收收入。還有，企業利益受損，會有離開現所在地的動機。因此，各個地方政府有降低污染標準和執法力度，擴大本地企業產量、吸引外地企業進入的動機。此外，在一些上下游地區，治理污染的成本由上游地區承擔，好處卻是下游地區獲得，使得上游地區政府缺少有力動機去治理污染。

與此同時，現行財政體制安排中，社保體系由地方政府負責。這一安排對勞動力市場的有效運轉，養老體系的可持續發展，以及地區差異的縮小都產生了嚴重的負面影響。社保系統的五險一金本質上是碎片化，各個地方依行政疆域經營的保險公司。既有外地人口流入地盈余，人口流出地入不敷出的結構問題，也存在一家企業倒閉，本地保險崩潰的周期性問題。前者使得社保體系的保險功能大打折扣，后者更是使得失業保險等難以起到基本作用。

從這些情況看，我國的央地關系中可能存在地方政府承擔的職能過多、分權過度等問題，傳統思維下的加大轉移支付給地方的思路因而難以為繼。《意見》是對過去政策思路的顛覆。立足于今天要素流動程度上升，地區差異巨大，公平正義實現有障礙這些新現實，重新界定央地的支出責任，也隨之重新規定了財力保障。《意見》的頒布和實施應該對未來全國統一市場的形成，勞動力資本和貨物的自由流動，養老體系，教育發展，乃至降低戶籍的含金量都有重要的價值。

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