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如何通過實施結構優化政策提高潛在增長水平是當前社會關注度很高的一個問題。在我看來，結構政策優化的關鍵是處理好政府與市場之間的關系。

結構性政策的由來

“結構性政策”一詞并非中國原創。早年流行的新古典主義經濟學認為，一個具有充分彈性的價格體系能夠自發出清市場，實現資源配置的帕累托最優，因此它不會有結構性問題。后來，人們發現市場沒有那么完美，凱恩斯主義因此誕生并流行起來。基于市場的不完美性，凱恩斯主義提出政府可以發力，產生了所謂的需求管理理論，這是一種總量管理。在凱恩斯主義的宏觀調控體系中，有四個目標：經濟增長、價格穩定、充分就業、國際收支平衡。這四個目標都不是由政府直接實現的，而是通過一些參數，比如貨幣和財政政策作用于市場，再由市場引導企業行為，從而實現政策目標。

然而，無論是新古典主義經濟學還是凱恩斯主義，在應用到發展中國家時都遇到了問題。由于市場扭曲、市場發育不健全等原因，發展中國家的市場無法像發達國家那樣，具有自發實現資源最優配置的能力。按照西方的平衡增長理論或者大推進理論，后發國家若要走出貧困的惡性循環，就必須對不同產業部門同時投入資本，驅動經濟走向增長軌道，但它難以逾越資金短缺等難題。在此背景下，赫希曼在《經濟發展戰略》及系列論文中提出了非平衡理論，將結構問題納入分析框架中。他認為一個后發國家的工業化進程并不是所有產業部門同步發展的，而是按照不同次序先后發展的，其中一個或者若干個產業部門起到了關鍵作用，它通過前向聯系和后向聯系帶動其他產業部門發展，這些前向聯系與后向聯系系數高的關鍵部門就是所謂的支柱產業。因此，即使后發國家資本短缺，也可以把有限的資金投入到關鍵部門，并由這些關鍵部門通過前向、后向的聯系帶動其他產業，以此實現經濟的迅速增長。

將有限的資本投入到關鍵部門，需要政策的支持，這就逐漸演化成后來的產業政策。政府微觀化的金融和財政政策，或者直接動用行政手段把有限的資本引導到支柱產業，通過這些關鍵部門的市場傳導，帶動其他部門發展。赫希曼的理論主要以南美國家的經驗為基礎，但該理論真正大規模地應用是在日本。當時日本的通產省內的一批經濟學家吸收非平衡增長理論制定了產業政策，通過對金融系統的控制及財政政策，迅速走出二戰后的經濟蕭條，實現快速的經濟增長。這些在政府部門從事政策研究的經濟學家形成了官廳學派，其中的代表性經濟學家筱原三代平提出了支柱產業選擇的三基準原則，即通過生產率彈性基準、收入彈性基準和出口彈性基準來判斷該產業是否屬于需要政府支持優秀發展的支柱產業。在該理論的指導下，日本出臺了一系列產業政策。

產業政策和發達國家通行的以總需求管理的宏觀調控不同，是在后發國家中流行的一套結構性理論及政策。這套理論逐漸演化成了“產業經濟學”。產業政策后來又被大規模地應用到后發國家的宏觀政策當中，尤其是部分東亞國家和地區，如“亞洲四小龍”“亞洲四小虎”憑借有效的產業政策，帶動了整個產業部門的發展，實現了經濟的快速增長。

結構性政策有可能帶來的負作用

依靠產業政策，一批后發國家實現了經濟的快速增長，這表明結構性政策是有效的。但實踐證明，產業政策也存在著很多的問題。比如日本所謂的“失去的二十年”，其背后的重要原因就是政府主導的產業政策對經濟的過度干預，導致金融體系的脆弱化和國民經濟體系的脆弱性。美日發生貿易沖突后，簽署了《廣場協議》，日元大幅升值，日本的外貿嚴重下挫，由此沖擊了日本的金融體系與有關產業，日本經濟體的薄弱環節由此暴露了出來，經濟發展因而停滯。“亞洲四小龍”在上世紀末，也先后出現了類似的問題，最典型的事件就是亞洲金融風暴。亞洲金融風暴的主要誘因，正是政府在實施產業政策時對市場的過度干預導致了金融系統及經濟體系的脆弱，以及人為對資源在不同產業部門的轉移進行干預導致資源出現了錯配，國際游資對亞洲國家的大肆攻擊，導致金融危機。亞洲金融風暴出現之后，很多國家都受到了沖擊。因此，自本世紀初以來，東亞各國都先后進行了改革，改革的核心就是重新反思東亞模式及產業政策，通過改革更多地發揮市場機制的作用。

產業政策失靈的背后，是政府對結構形成過程的過度干預，導致了結構性扭曲與資源錯配。我們從一些個案的研究中發現，當市場機制發生扭曲時，產業政策發力最重的地方，通常也是產業扭曲得最厲害、資源錯配得最嚴重的地方。經濟結構的調整本質上是利益結構的調整，利益結構的調整是需要通過市場化改革來推動的。如果不能通過改革校正市場的扭曲，利益結構就具有剛性，那么利用看得見的手來調結構，只能是按下葫蘆浮起瓢，無法真正實現結構優化。對于后發國家來說，產業政策是有用的，但并非都是有效的，利用不恰當，產業政策有可能產生負作用。因此，結構性政策優化的核心問題就是正確處理政府和市場之間的關系，那就是我們應該堅持十八大以來確定的基本原則，即建設高水平社會主義市場經濟體制，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，更好地發揮政府作用。之前的說法是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，二十大報告將“和”改成了逗號。我理解，這一改動非常重要，這表明在正確處理政府與市場關系時，首先要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，然后要更好地發揮政府的作用。只有處理好政府與市場的關系，才能既充分發揮結構性政策的優點，又能避免政府過度干預導致資源錯配。

結構性政策的有效性邊界

我國的具體國情及發展階段決定了我們不能期待通過市場解決所有問題，包括結構性問題。因為我們離高水平社會主義市場經濟體制還有相當長一段距離，市場還不完美。我國需要把結構優化目標納入宏觀經濟調控目標之中，通過實施結構優化政策實現經濟高質量發展。然而，我們要清晰地認識到，過度使用產業政策，特別是利用行政化手段對經濟結構進行調整，有可能會導致市場本身的扭曲，導致資源錯配。

市場失靈既可能是由市場本身的因素導致的，如有限理性、信息不完全、不確定性、外部性等，市場失靈也可能是由政府干預造成的，如行政性壟斷、對價格形成機制的干預、對進入與退出的干預等。我們既要相信市場不是萬能的，也要知道政府也不是萬能的。政府的失敗既可能是由于它做得太多，也可能是由于它做得太少。因此，政府對于經濟的干預一定要有合理性邊界。對于產業政策來說，也需要有合理性的邊界。

產業政策到底有沒有用，這似乎沒有必要討論，產業政策對于一個后發國家肯定是有用的，我們更需要討論的問題是產業政策在什么條件下是有效的，即產業政策有效性邊界。我們不能把政府干預與宏觀管理等同起來，政府對經濟活動的干預既有宏觀調控，也有微觀管理。結構性政策本質上是微觀政策。政府既可以選擇微觀化的貨幣、財政政策的差別化來引導資源流向政府希望優先發展的方向，或限制資源流向政府不希望發展的方向，也可以采用行政手段直接鼓勵或限制某些產業的發展，以實現結構優化目標。我認為結構問題本質上是微觀問題，主要應該由市場機制來協調。在市場存在缺陷的條件下，我們需要產業政策發揮作用。實施產業政策或結構優化政策的目的不是要替代市場，而是彌補市場，因此在實施的過程中，要更多地使用經濟手段而非行政手段。

總體來說，由于結構性問題本質上是微觀問題，在將其納入宏觀調控體系的過程中，不僅在實踐上考驗我們宏觀管理機構的調控水平，而且在宏觀經濟理論體系的構建上也會面臨一系列需要解決的難題，而這恰恰給我們進行經濟學理論創新提供了可能性。在研討如何通過結構性政策的選擇與實施來實現經濟的高質量發展時，我們不能照搬照抄已有的理論與經驗，而應以中國為觀照，以時代為觀照，立足中國實際，解決中國問題，努力構建中國自主的經濟學知識體系。

（文章來源于北京日報2024年7月8日第9版）