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黨的十八屆三中全會在確立市場機(jī)制在資源配置中起“決定性作用”的改革基調(diào)的同時(shí)，也提出了國有企業(yè)改革的兩個(gè)重點(diǎn)：一是按照“混合所有制”模式進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革;二是進(jìn)一步完善國有資本管理體制與運(yùn)營機(jī)制。其實(shí)，混合所有制本身并非一個(gè)新概念，黨的十四大提出要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)主體多元化，以股份制形式存在的混合所有制是公有制的實(shí)現(xiàn)形式。那么，當(dāng)前混合所有制對于進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革有何意義呢?

 

一、國有企業(yè)改革尚存的問題

 

　　應(yīng)該說，黨的十四大以來的國有企業(yè)股份制改革實(shí)質(zhì)上是把其他非國有的產(chǎn)權(quán)主體引入國有企業(yè)，把兩權(quán)分離建立在混合經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，這對于推進(jìn)政企分開和產(chǎn)權(quán)主體多元化、明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、提高企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)效率起到了積極的作用，但在國有資本與非國有資本的混合過程中還存在有形的或者無形的制約因素，尚沒有真正建立起產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。具體表現(xiàn)為：

 

　　第一，不同所有權(quán)主體在“混合”過程中存在種種制度性障礙，這直接影響了國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整以及產(chǎn)權(quán)的明晰化。一是在競爭性相對較強(qiáng)的國有企業(yè)的股份制改造過程中，子公司的股權(quán)多元化進(jìn)展較大，甚至在有的子公司出現(xiàn)了非國有股東控股的情況，但母公司一般以國有獨(dú)資的集團(tuán)公司的身份出現(xiàn)，同時(shí)股份制改造后的國有股股權(quán)交易受到了限制，導(dǎo)致政資不分、政企不分等傳統(tǒng)國企病仍然存在。二是在壟斷性國有企業(yè)的改革中，基本上是國有資本一統(tǒng)天下，對民營資本的進(jìn)入有較高的門檻，所謂的“玻璃門”、“彈簧門”、“天花板”正是描述了民營資本難以進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等壟斷性行業(yè)。

 

　　第二，國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營體制改革的滯后制約了國有企業(yè)更快地走向市場。一是國資委只擁有國有資產(chǎn)的部分權(quán)能，而更重要的人事任命權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、投資決策權(quán)等還分散在國家的其他部門，政資不能真正分開，政企就無法分開;二是多個(gè)代表國家行使所有者職能的部門在分配國有資產(chǎn)的權(quán)利時(shí)互不相讓，而在落實(shí)責(zé)任主體時(shí)相互推諉;i是地方國有企業(yè)的改革采用了國資委一資產(chǎn)經(jīng)營公司一股份公司等多級委托代理構(gòu)架，處于代理鏈條中間環(huán)節(jié)的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司通常是由企業(yè)原主管部門改制而成的“翻牌公司”，從而可能出現(xiàn)在新的改革形式下“穿新鞋、走老路”的現(xiàn)象。

 

　　第三，所有者行為的行政化導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)缺乏真正的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體。企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的效率含義包含了一個(gè)重要的假設(shè)前提，那就是擁有剩余索取權(quán)的所有者是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，因而更具有通過強(qiáng)化監(jiān)督提高企業(yè)效率的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。然而，國有企業(yè)股份制改造后，大股東仍由政府扮演，政府及其代理人在經(jīng)營國有資產(chǎn)時(shí)未必會把追求利潤最大化作為最重要的經(jīng)營目標(biāo)，而會考慮多元化的政府目標(biāo)。當(dāng)充當(dāng)監(jiān)督者的所有者都不把資本效率作為首要目標(biāo)時(shí)，不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營者的監(jiān)督動(dòng)力和企業(yè)的治理效率低下就不再是一件怪事。特別是國有企業(yè)內(nèi)部組織構(gòu)架科層化，不僅層級較多，而且干部比職員多，這會扭曲上下級的信息傳導(dǎo)，放大各級的代理問題，造成內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制難度加大，降低管理效率。

 

　　第四，國有獨(dú)資或一股獨(dú)大導(dǎo)致不同治理主體相互制衡機(jī)制的失靈。現(xiàn)代公司為解決所有權(quán)與控制權(quán)分離下的經(jīng)理人偷懶問題，分別構(gòu)建了股東會與董事會之間、董事會與經(jīng)理人之間、董事會與監(jiān)事會之間、監(jiān)事會與經(jīng)理人之間的制衡機(jī)制，使得經(jīng)理人唯有實(shí)現(xiàn)股東利益最大化才能實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。在國有獨(dú)資或一股獨(dú)大的條件下，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任免權(quán)掌握在政府手中，即使存在董事會、監(jiān)事會等治理構(gòu)架，也多流于形式。董事長與經(jīng)理人之間沒有明確的權(quán)利劃分，遇到了一個(gè)強(qiáng)董事長，則總經(jīng)理就扮演一個(gè)常務(wù)副總經(jīng)理的角色;遇到一個(gè)強(qiáng)經(jīng)理人，則扮演半個(gè)董事長的角色。在這樣的治理構(gòu)架下，當(dāng)面臨經(jīng)理人偷懶行為時(shí)，政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)就面臨兩難選擇：加強(qiáng)監(jiān)督，則可能會強(qiáng)化行政干預(yù);放任不管，則可能會導(dǎo)致偷懶行為普遍化。

 

　　第五，激勵(lì)與約束機(jī)制不健全導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營者行為官員化。現(xiàn)代公司為解決代理問題，一方面股東通過在股東大會和董事會上用“手”投票以及在資本市場上用“腳”投票來約束經(jīng)理人的行為，另一方面通過為經(jīng)理人建立一個(gè)包含年薪、獎(jiǎng)金、股票期權(quán)收益等形式的最優(yōu)報(bào)酬計(jì)劃，激勵(lì)經(jīng)理人努力為股東的利益服務(wù)。如果只有激勵(lì)，沒有約束，經(jīng)理人就可能濫用經(jīng)營權(quán);如果只有約束，沒有激勵(lì)，經(jīng)理人就可能選擇不作為。在目前的國有企業(yè)中，經(jīng)營者的工作業(yè)績與其個(gè)人收入以及職務(wù)升遷關(guān)聯(lián)度不大，基本是干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣。在激勵(lì)機(jī)制缺乏，而某些經(jīng)營環(huán)節(jié)問責(zé)制強(qiáng)化的情況下，有些經(jīng)營者就偏好于選擇“謹(jǐn)慎”行為，熱衷于搞好各種關(guān)系，對提升盈利能力等關(guān)注不夠，這種內(nèi)部關(guān)系政治化傾向必定會影響企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的效率。

 

二、以混合經(jīng)濟(jì)為突破口推進(jìn)國有企業(yè)深層次改革的策略

 

　　為更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)未來的國有企業(yè)改革要大力推進(jìn)國有資本、集體資本、非國有資本等交叉持股、相互融合，并把這樣一種混合所有制看成社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)現(xiàn)形式。為此，必須以混合經(jīng)濟(jì)為突破口，推進(jìn)國有企業(yè)更深層次的改革。

 

　　第一，繼續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)的分類改革戰(zhàn)略，為國有資本與非國有資本的融合減少制度性障礙。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，分布在不同行業(yè)的國有企業(yè)實(shí)際上發(fā)揮著不同的作用，應(yīng)根據(jù)國有企業(yè)所處行業(yè)的不同選擇不同的改革模式。對于那些提供公共產(chǎn)品的公益類國有企業(yè)，應(yīng)保持國家所有、政府經(jīng)營，應(yīng)在財(cái)力可支撐的限度內(nèi)加大國有資本的投入，以確保城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)和穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會效益為目標(biāo)。對于那些處于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施以及某些特殊的高科技和軍工產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)，應(yīng)適當(dāng)引進(jìn)非國有資本，打破行政壟斷，自然壟斷行業(yè)要實(shí)行以“政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管”為主要內(nèi)容的改革，以完成戰(zhàn)略任務(wù)或?qū)ｍ?xiàng)任務(wù)為目標(biāo)，更好地彌補(bǔ)市場失靈;對于那些適宜完全進(jìn)入市場的競爭性國有企業(yè)，應(yīng)從市場效率出發(fā)，努力構(gòu)建一個(gè)有效的退出機(jī)制，使企業(yè)真正成為產(chǎn)權(quán)明晰化的市場競爭主體。當(dāng)前尤其需要推進(jìn)競爭性或者壟斷競爭型國有企業(yè)的母公司(集團(tuán)公司總部)產(chǎn)權(quán)多元化，同時(shí)，應(yīng)向民營資本開放經(jīng)過選擇的“國計(jì)民生”行業(yè)，通過混合經(jīng)濟(jì)模式提高功能性國有企業(yè)的效率。

 

　　第二，重構(gòu)與混合所有制相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營體制。如果國有資產(chǎn)監(jiān)管部門繼續(xù)習(xí)慣于扮演政府的角色，那么只要是“一股獨(dú)大”，不管選擇什么改革形式，國有企業(yè)也很難成為真正的市場主體。因此，推進(jìn)國資監(jiān)管體制的改革至關(guān)重要。一是在政資分開的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政企分開，使國資委真正履行一個(gè)出資人的職責(zé);二是把分散在各個(gè)政府部門的所有權(quán)職能集中到新的國資委，形成權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)、管人與管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系;三是通過試點(diǎn)逐步將原來的“國資委一中央企業(yè)”的兩層架構(gòu)向“國資委一國有資本運(yùn)營投資公司一中央企業(yè)”三層架構(gòu)過渡，這就有必要改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，可參考新加坡淡馬錫公司模式，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。

 

　　第三，積極探索國有資本有序退出的路徑，為國有產(chǎn)權(quán)與非國有產(chǎn)權(quán)的融合創(chuàng)造條件。一是發(fā)揮資本經(jīng)營這一杠桿作用，推動(dòng)企業(yè)的兼并和重組，優(yōu)化資產(chǎn)質(zhì)量。特別是可以通過資本市場讓更多的央企實(shí)現(xiàn)公眾化、市場化、全球化，有利于國有資本和社會資本的結(jié)合，增強(qiáng)國有企業(yè)的活力。二是對于適宜走向市場的國有企業(yè)，逐步開放所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場。特別是對于已上市的股份公司，積極探索國有股和法人股上市流通的辦法，爭取實(shí)現(xiàn)全流通目標(biāo)。三是把企業(yè)的債務(wù)重組與企業(yè)重組結(jié)合起來，用市場經(jīng)濟(jì)的方法對經(jīng)營陷入困境的國有企業(yè)進(jìn)行重組。四是實(shí)行員工持股計(jì)劃，把股權(quán)激勵(lì)與股權(quán)分散化結(jié)合起來。同時(shí)，在各類投資者平等參與、競價(jià)受讓國有產(chǎn)權(quán)的條件下，企業(yè)管理層通過自有資金或社會融資等規(guī)范方式收購某些中小企業(yè)。五是對于那些重組成本過高而又能夠賣出一個(gè)較好價(jià)錢的中小型企業(yè)予以出售，并在改革的實(shí)踐中完善了防止國有資產(chǎn)流失的一些原則，如先改造后出售的原則、公開出售的原則、建立中介性資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，公正、客觀地評估國有資產(chǎn)的價(jià)值等。六是對于那些既賣不出去、又無改造前景的虧損企業(yè)則予以關(guān)閉，宣布破產(chǎn)。七是進(jìn)一步完善證券市場。因?yàn)橐粋€(gè)有效的證券市場不僅可以提供資本轉(zhuǎn)讓的場所，而且可以及時(shí)反映資產(chǎn)的價(jià)格，從而大大降低企業(yè)重組的成本。八是對已經(jīng)進(jìn)行股份制改造的競爭性國有控股的股份公司，應(yīng)引入企業(yè)控制權(quán)的退出機(jī)制，強(qiáng)化市場對公司經(jīng)理人員的約束機(jī)制。

 

　　第四，優(yōu)化混合所有制企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，建立職業(yè)經(jīng)理人制度。國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的行政化任命，導(dǎo)致了國企領(lǐng)導(dǎo)人身份的雙重化，既是官員，又是經(jīng)營者，從而具有既依賴政府又依賴市場的兩面性，影響了企業(yè)的競爭力。因此，隨著混合所有制的推行，必須建立職業(yè)經(jīng)理人制度，由市場來選擇經(jīng)理人，評估經(jīng)理人的經(jīng)營業(yè)績。同時(shí)，人力資本只能激勵(lì)，不能壓榨。人的勞動(dòng)與創(chuàng)造能力隱藏在人體之中，如果不能引入有效激勵(lì)機(jī)制，人力資本所有者就可能在固定收入下最小化自己的勞動(dòng)供給。經(jīng)理人是一種更稀缺的人力資本，尤其需要激勵(lì)。當(dāng)前可選擇的是引入以年薪制、獎(jiǎng)金、股票期權(quán)計(jì)劃、退休金計(jì)劃為主要內(nèi)容的最優(yōu)報(bào)酬計(jì)劃，將經(jīng)理人對個(gè)人效用最大化的追求轉(zhuǎn)化為對企業(yè)利潤最大化的追求。