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　　 2018年3月25日，由中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、經(jīng)濟學院、中國誠信信用管理股份有限公司聯(lián)合主辦的“中國宏觀經(jīng)濟論壇（2018年第一季度）”報告會在中國人民大學舉行。本次論壇的主題是“現(xiàn)代能源經(jīng)濟體系、權衡抉擇與能源‘不可能三角’”。

　　 中國社會科學院學部委員、工業(yè)經(jīng)濟研究所原所長金碚，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍，中國石油天然氣集團公司政策研究室副主任王震，國家發(fā)展和改革委員會價格司電力煤炭價格處處長侯守禮，中國人民大學經(jīng)濟研究所聯(lián)席所長楊瑞龍，中國人民大學研究生院常務副院長劉鳳良，中國人民大學經(jīng)濟學院副院長鄭新業(yè)，中國人民大學經(jīng)濟學院副院長陳彥斌等專家學者出席了論壇。

　　 論壇第一單元由中國人民大學經(jīng)濟研究所聯(lián)席所長楊瑞龍主持。

　　 中國人民大學經(jīng)濟學院副院長鄭新業(yè)代表課題組發(fā)布了論壇主報告《現(xiàn)代能源經(jīng)濟體系、權衡抉擇與能源“不可能三角”》。

　　 報告指出，在“兩個一百年”奮斗目標確定之后，我國還需要保持未來30年4-5%的年均經(jīng)濟增長率。同時，“五位一體”的總體布局要求在逐漸富裕起來的新時代同步建設生態(tài)文明。這一系列要求決定了能源既要供給充足、安全，又要價格低廉，還要清潔環(huán)保。因此，建立高效的能源經(jīng)濟體系，平衡生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系成為中國宏觀經(jīng)濟中長期發(fā)展的重大命題。報告從全球視角出發(fā)，基于我國資源稟賦和發(fā)展階段，用產業(yè)組織理論中的競爭、寡頭和壟斷的分析框架，同時考慮環(huán)境稅、碳市場、產業(yè)政策、反壟斷政策，以及以交叉補貼和普遍服務為核心的社會政策，分析了“市場之制”和“政府之手”構建現(xiàn)代能源經(jīng)濟體系的路徑，并討論了公眾和政府面臨的抉擇。報告力圖為企業(yè)、公眾和決策者呈現(xiàn)中國能源經(jīng)濟的基本事實和運行邏輯，識別出能源經(jīng)濟體系中的不平衡和不充分所在，提出建立現(xiàn)代能源經(jīng)濟體系和實現(xiàn)改革紅利的框架、措施與路徑，并討論了能源政策背后權衡取舍需要考慮的重要因素。

　　 現(xiàn)代能源經(jīng)濟體系建設包括兩步，一是改革，改革能源市場體制，改革政府的政策制度，以提升能源市場的效率；二是取舍，在三大目標構成的能源“不可能三角”中進行選擇，盡可能讓能源經(jīng)濟體系切合公眾和政府的需求。

　　 報告指出了我國能源經(jīng)濟體系的基本國情。首先，從總量上看，我國能源市場規(guī)模巨大，作為全球最大的一次能源消費國和最大的能源凈進口國，巨大的產出-需求缺口給我國經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長帶來能源保供的壓力，能源供應安全和價格沖擊風險極大。

　　 其次，從供給結構看，我國能源供給以煤炭為主，即便考慮清潔能源的快速發(fā)展，煤炭在可預見的將來占一次能源比重仍會在60%左右，這為未來我國清潔發(fā)展、生態(tài)文明建設帶來較大的環(huán)保和減排壓力。

　　 再次，從需求結構看，我國能源需求和消費的主力仍集中于制造業(yè)領域，且能源作為基本原料投入在生產成本中占比較大，在當前能源市場全球化的格局下，國際能源品價格牽一發(fā)而動全身，輕微的價格波動都可能會對企業(yè)生產造成巨大影響。

　　 此外，中國能源經(jīng)濟體系還與世界能源市場息息相關。我國作為世界能源的主要需求主體之一，國內能源市場的變化可能會對世界經(jīng)濟產生影響，世界能源市場的沖擊也會顯著改變國內能源供需形勢和價格水平。面對龐大而復雜的能源經(jīng)濟體系，我國需要轉變看待能源問題的視角和思維。重視總量和結構相結合的視角，將政策力量用于邊際產出最大的地方；理順市場和政府在能源領域的職能，提高決策合理性；從全球視角看待中國能源經(jīng)濟體系，識別出我國在能源方面的核心利益。

　　 報告研究發(fā)現(xiàn)了能源體系目前存在的問題，第一，我國能源市場化改革尚未完成，市場機制尚未真正建立。以電力市場為例，我國還沒有建立獨立的調度機制；省內市場集中度高，串謀問題嚴重；省際之間，壁壘森嚴。在石油領域，上游原油進口渠道尚未完全放開，政府的價格管制長期失效，零售市場處于高度寡占狀態(tài)，大型企業(yè)擁有行使市場勢力的充分空間。在天然氣領域，競爭性體制不到位，價格雙軌制引發(fā)的問題突出，城市燃氣的雙頭壟斷現(xiàn)象嚴重。

　　 第二，我國能源政策體系不協(xié)調。反壟斷機制仍然匱乏，激勵監(jiān)管、份額監(jiān)管、行為監(jiān)管等監(jiān)管方式尚未確立，政府部門對市場勢力的監(jiān)測識別能力較弱。在自然壟斷監(jiān)管層面，電網(wǎng)監(jiān)管取得進步，但監(jiān)管工具單一，投資監(jiān)管缺位，城市燃氣公司的管網(wǎng)壟斷監(jiān)管嚴重滯后。在產業(yè)政策方面，政府仍在不斷使用強制性手段扭曲市場，影響市場定價機制發(fā)揮作用，壓縮市場交易規(guī)模。在社會政策方面，普遍服務融資問題在電網(wǎng)改革后將逐步顯現(xiàn)，交叉補貼的收益存在累退性，效率損失嚴重，能源補貼由高收入群體獲得。在環(huán)境與氣候政策領域，我國采用扭曲市場的方式保障新能源上網(wǎng)消納，壓縮了市場規(guī)模。環(huán)境稅的設置與最優(yōu)稅收原則產生偏離，碳市場機制尚未完全確立，試點碳交易價格過低。更為嚴重的是，各項能源政策相互分離，缺乏協(xié)同效應，甚至存在政策效果相互抵消的情形。

　　 第三，從全球視野看，對自身作為全球最大的能源消費國和能源貿易國的定位不清。我國與美國、日本、韓國、印度以及其他OECD國家等能源進口主體缺乏深度合作，在應對國際能源賣方卡特爾方面缺乏主動意識。在能源海外投資方面，缺乏對非財務風險的考慮，政治風險、政策風險、外匯風險等制約我國海外投資收益。這些能源領域中的不充分、不平衡問題，既是問題所在，也是改革紅利所在。通過還原能源商品屬性等改革，能源價格將反映真實成本和市場供需關系，從而釋放正確的價格信號引導市場的運行；市場勢力將得到抑制，能源交易的收益在生產者和消費者中合理分配；能源不平等水平將降低，普遍服務水平將不斷提升；能源結構將向更清潔環(huán)保的方向轉變；能源安全將得到保障。

　　 基于上述事實，報告認為，建設現(xiàn)代能源經(jīng)濟體系的第一步是實現(xiàn)能源領域效率最大化。而市場化建設、科學監(jiān)管以及能源政策的組合運用是實現(xiàn)效率最大化的抓手。考慮到能源經(jīng)濟體系的性質，市場失靈多發(fā)且嚴重，解決這些問題，還需合理運用“政府之手”。具體而言，改革方式如下：

　　第一，在可競爭的領域中讓市場發(fā)揮決定性作用。繼續(xù)推進能源市場化改革，首先，放開市場準入限制，在可以競爭的領域，讓企業(yè)自由進入。其次，政府在競爭性領域放開各種價格管制，并提升對價格波動的容忍度，讓企業(yè)相互競爭決定價格水平。

　　第二，用好“政府之手”。對于自然壟斷領域，如電網(wǎng)和城市燃氣公司，要加強監(jiān)管，使用激勵性監(jiān)管等多種手段，從監(jiān)管體系的科學建設和監(jiān)管能力的有效提升兩方面強化政府的監(jiān)管能力；對于上下游的競爭性領域，促進全國統(tǒng)一市場建設的同時，強化單一市場內份額不能超過20%的規(guī)則等事前反壟斷安排，加強市場勢力的識別、防范和抑制等事后反壟斷措施，同時放棄價格管制等扭曲交易市場的手段，確保能源市場健康平穩(wěn)運行。

　　在既定目標和約束下要實現(xiàn)全社會福利最大化，政府和公眾需要第二步——在經(jīng)濟增長規(guī)模、企業(yè)和家庭的用能成本和治污減排之間權衡取舍。在能源經(jīng)濟體系的效率前沿實現(xiàn)之后，公眾和政府為降低污染減少排放，可以：

　　（1）在能源需求側，放棄對高耗能產業(yè)在生產、運輸、消費和進出口等方面的支持，通過降低高耗能產業(yè)在經(jīng)濟中的比重來降低能源需求。以犧牲部分GDP、就業(yè)和稅收為代價，換取污染排放減少的好處。

　　（2）在能源供給側，繼續(xù)提升非化石能源或者相對清潔的天然氣的比重。提升光伏、風電、水電和核電的比重需要額外的系統(tǒng)成本，提升天然氣比重不僅會提升用能成本，還需要應對能源數(shù)量沖擊。改善能源供給結構是以犧牲企業(yè)競爭力和家庭用能成本為代價，換取污染排放減少的好處。

　　（3）在能源供給側，繼續(xù)提升化石能源的質量，降低化石能源的污染。繼續(xù)提升成品油標準，督察脫硫脫硝實施等。這一做法是以上升的能源成本，換取污染排放減少的好處。

　　為了減緩能源成本上升的壓力、減輕政府的負擔并保障能源供應安全，報告還提出了配套措施：

　　第一，推進能源領域配套財政改革。對于（1）和（2），政府可以采取環(huán)境稅和碳市場等配套措施來減緩沖擊。一是提升環(huán)境稅征收標準，并由中央統(tǒng)籌制定環(huán)境稅額。二是實施增值稅率差異化改革。將部分含碳商品的增值稅率調節(jié)至30%，同時將非含碳商品的增值稅下調至9%。

　　第二，逐步取消交叉補貼，還原能源商品屬性。考慮到交叉補貼更多的是補貼給高收入人群，同時工商業(yè)用戶會將其承擔的交叉補貼通過成本轉嫁轉移給消費者，低收入人群反而因能源補貼而受害。因此，應逐步取消交叉補貼，開放能源市場，還原能源商品屬性。與此同時，變革“普惠式”的交叉補貼，將其改為定向扶持，使交叉補貼與城鄉(xiāng)“低保”制度有機結合，讓居民用能回歸商品屬性的同時，通過“政府之手”實現(xiàn)精準的兜底式補助，解決5%最貧困人口的用能問題。

　　第三，從用能大國的角度推進國際能源新秩序重建，助力國內三大目標的實現(xiàn)。推動構建國際能源新秩序，保障我國海外穩(wěn)定的能源供給，并能在穩(wěn)定的價格區(qū)間進行消費，減緩國際能源價格波動。這是一項以低廉能源價格為代價換取能源充分供給的改革。一是與主要的能源需求主體和IEA等能源國際組織建立合作關系。二是與海灣阿拉伯國家、俄羅斯、澳大利亞等主要能源出口國建立進出口合作關系，合理分配能源貿易帶來的消費者剩余和生產者剩余。同時高度關注能源供應國的供應能力建設和供應穩(wěn)定性，維護本國能源安全。三是制定更科學的海外投資策略，全面評估海外項目面臨的政治、外匯、自然等風險因素，以及環(huán)境保護標準、勞工保護標準、產業(yè)政策變動等政策因素。

　　發(fā)布會第二單元由中國人民大學研究生院常務副院長劉鳳良主持，與會專家與嘉賓就中國宏觀經(jīng)濟相關問題進行了深入探討和交流。

（編輯：陸美賀；核稿：李佩潔）