經濟學院劉守英教授論文在《經濟研究》2022年第2期正式發表
發文時間：2022-04-11

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近日，經濟學院劉守英教授論文《農村土地制度改革：從家庭聯產承包責任制到三權分置》在《經濟研究》2022年第2期正式發表。

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《經濟研究》2022年第2期目錄


作者簡介


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劉守英，中國人民大學經濟學院黨委書記、院長，教授、博士生導師。中央政治局第十七屆中央委員會第31次集體學習土地問題講解人，國務院政府特殊津貼專家，多次參與中央文件起草，所撰研究報告多次獲得中央領導批示。研究領域為土地制度與經濟發展、制造業轉型升級等，主持包括國家自然科學基金應急管理項目、國家社會科學基金重點項目以及教育部人文社科攻關項目在內的國家級、省部級課題30余項，出版譯著《財產權利與制度變遷：產權學派與新制度學派譯文集》、專著《中國土地問題調查：土地權利的底層視角》《土地制度與中國發展》等10余部，在《World Development》《Cities》《Oxford Bulletin of Economics and Statistics》《China Economic Review》《新華文摘》《求是》《經濟研究》《管理世界》等高水平學術期刊上發表論文160余篇，研究成果曾獲孫冶方經濟科學獎，第六屆、第八屆高等學校科學研究優秀成果獎(人文社會科學)一等獎，第七屆張培剛發展經濟學優秀成果獎，中國發展研究獎等。



“在中國，家庭承包制改革實現了對集體所有制的自我完善和發展，探索了社會主義集體所有制在農村的新的實現形式。改革既堅持了集體所有制，又通過土地所有權與使用權的‘兩權分離’使農地集體所有制的產權結構發生變化。繼家庭聯產承包責任制后，三權分置形成的集體所有、農戶承包、經營主體經營的制度架構，是我國農村基本經營制度的又一次制度創新，奠定了實現農業農村現代化和鄉村振興的土地制度基礎。”        

       

     

     


《中國經濟學手冊》專題（二）


農村土地制度改革：從家庭聯產承包責任制到三權分置

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一、 從傳統集體化體制到家庭聯產承包責任制

中華人民共和國成立后，開啟了一個古老農業國向工業國的結構轉型，確立了“把我國建設成為一個社會主義的現代化的強國”的奮斗目標，中國農民參加了黨所領導的社會主義大試驗（杜潤生，1998）。中國共產黨通過土地改革實現地主土地所有制向農民土地所有制的轉變，通過互助組、初級社、高級社于1956年完成農業社會主義改造，通過建立“一大二公”（一是規模大，二是公有制程度高）的人民公社將合作化運動推向頂點。面對1959—1961年的農業困難，中央將農村的制度安排轉為“三級所有，隊為基礎”的農村土地集體所有制。傳統集體化體制的內在缺陷帶來農業績效困境。一方面，國家利用集體化體制大量將農業剩余轉化為工業積累，農村集體所有權、使用權、收益權不完整；另一方面，集體農業生產中的監督困難及分配上的平均主義，帶來農民努力與報酬不一致從而激勵不足，造成農業生產率下降、農產品供給短缺、農民人均消費水平增長緩慢。
面對農業生產率增長緩慢和農民生活困難，農民、基層和地方政府一直試圖通過底層調整來改造傳統集體化體制。從20世紀50年代合作化后期直到1978年拉開改革大幕的20多年間，各地試圖在社會主義合作經濟中引入家庭經營，但這些自發進行的制度調整都受到“左”的思想路線的指責、批判和打擊（周其仁，1985）。1956年起，四川、安徽、浙江、廣西、廣東、江蘇、湖北、河南等省份均出現包產到戶的做法，但是，1957年的“反右”大潮將包產到戶劃入禁區。“大躍進”以后包產到戶再度出現，又被認定為要“從集體退回到單干”而遭到遏制。但是，對集體化生產的改變在一些農業生產出現困難的地區從未停止，1961年初一些地方出現“按勞分田”“包產到戶”“分口糧田”等,但這些變通在省一級就遭到遏制，并上升為政治事件。這一時期在全國各地陸續發生的不同形式的“單干”約占20%—30%（杜潤生，2005）。
20世紀70年代末，國家開始恢復一系列旨在激發農村活力的政策，包括尊重生產隊自主權、減輕農民負擔、提高農產品收購價格、提倡家庭副業和多種經營、恢復并適當擴大自留地等。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會盡管在農村制度上仍強調維持“三級所有”體制，明文規定“不許包產到戶，不許分田單干”，但“解放思想、實事求是”的提出改變了“左”的思潮。隨著政策環境的放寬，安徽、四川、廣東等地率先實行包產到戶，在中央層面引發大討論。1979年9月，中央解除“不許包產到戶”的禁令，但強調“除某些副業生產的特殊需要和邊遠地區、交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶”。一些地方政府與基層的互動推動著包產到戶的前行，安徽省地方基層自發創造的“包產到戶”“包干到戶”模式得到時任省委書記萬里的支持，并在1980年5月得到鄧小平的認可。在許多長期貧困的地區，休養生息與權宜之計已無法滿足農民意愿，基層自發的政策創新逐漸上升為中央政策表達。中共中央于1980年9月允許“多種經營形式、多種勞動組織、多種計酬辦法”的存在，肯定了“專業承包聯產計酬責任制”的形式，即在邊遠山區和貧困落后地區“可以包產到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內保持穩定”；對于集體經濟比較穩定、生產有所發展的地區，“已經實行包產到戶的，如果群眾不要求改變，就應允許繼續實行”。到1981年底，包產到戶或包干到戶向中間地區和富裕地區擴展。1982年1月1日，中共中央一號文件肯定了“包產到戶”“包干到戶”都是社會主義集體經濟的生產責任制，不同于合作化以前小私有的個體經濟，并強調要繼續放寬農村政策。1983年的中央一號文件明確提出聯產承包責任制是“在黨的領導下我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”。
1983年，我國農村實行承包到戶的比例已擴大到95%以上，農民迫切要求穩定承包制。1984年的中央一號文件將重點放在穩定和完善生產責任制、幫助農民提高生產力水平與發展農村商品生產，規定“土地承包期一般應在15年以上”。1985年，國家不再向農民下達農產品統派購任務，農民成為相對獨立的商品生產經營者。至此，農村體制基本上突破了原來的“三級所有、隊為基礎”體制,創造出了中國特色的“家庭聯產承包、土地集體所有”模式（黃道霞，1999）。后續安排是將家庭承包制法律化，將家庭承包制寫入憲法、土地管理法與土地承包法，以法律形式制度化，不斷將農民的承包經營權物權化，擴大承包經營權權能范圍，并于1993年提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，于2017年提出“第二輪土地承包到期后再延長三十年”。

       
二、 家庭聯產承包制的制度特征與理論創新
（一）制度特征
一是集體所有制下的“兩權分離”。堅持集體所有制是家庭聯產承包責任制改革的前提。承包農戶與集體組織的權利與責任建立在土地集體所有基礎上，是“社會主義勞動群眾集體所有制經濟”的實現形式。在不改變土地集體所有前提下，家庭承包制通過土地權利結構的重構，實現了土地所有權與使用權的分離。國家政策和法律明確規定，依法由農民集體所有的農村土地，由農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包，且不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地所有權。集體經濟組織或村民自治組織作為農民集體所有權的代理者，擁有調整、監督、收回集體土地等權力。集體經濟組織成員有權依法承包集體土地，擁有長期而有保障的承包經營權。
二是國家、集體與農戶之間的合約議定。家庭承包制改革是一場國家與集體組織和集體成員三者之間的合約議定，合約內含的利益關系經過三方博弈，形成“交足國家的，留夠集體的，剩余是自己的”的合約結構。農戶作為相對獨立的農業生產經營者，承包經營集體的土地，生產經營收入按合同規定完成國家任務與履行集體義務后，剩余部分歸于農戶。集體土地所有權對承包經營權權能施加約束，集體土地所有權主體不得變更，土地始終為集體經濟組織成員共同所有（劉守英，1993）。隨著農村改革的深化，農戶、各類新興產權代理人以及農村社區專業人才不斷通過討價還價達成新的合約，農戶對土地使用與對收益剩余支配的能力提高（周其仁，1995）。
三是農地產權權能的明確與強化。家庭聯產承包責任制明確承包農戶對土地的產權，是改革后農業績效改善的關鍵。改革后的集體所有制由每個集體組織的合法成員平等享有集體所有土地的各項權利（周其仁和劉守英，1989）。每個分到土地的承包農戶合法享有在規定用途內對承包地使用、收益和承包經營權流轉的權利。農戶土地使用權由服從集體統一計劃安排，到不向農民下達指令性生產計劃以及尊重農戶生產經營自主權、農戶享有承包地土地權能并且自主組織生產經營和處置產品（劉守英等，2019）。農戶收益權因取消統購統銷制度、遏制對農民的不合理攤派、廢除農業稅制度等不斷完善。土地流轉權得到法律明確，家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。通過確權頒證，對農民土地使用權予以登記保護。通過產權期限的不斷延長穩定承包農民對土地的預期，承包期限從15年到45年，再到75年，農民對土地的預期更加穩定。
四是家庭經營制度的確立。國家建立“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，確立和保護農戶的家庭經營。農戶成為土地的主要承包單位，家庭隨之成為農業微觀經營主體，生產、交換、積累和消費以家庭為單位進行。在家庭經營主體地位基礎上，保留了合作經濟層面的統一經營，由“以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織”負責，進行“技術服務、經營服務和必要的管理工作”。農村集體經濟組織承擔提供社會化服務與土地承包管理的職能，負責集體財產管理、利益關系協調、集體資源開發、農業基礎設施建設等單個家庭無法完成的環節，成為農戶之間有機聯合的組織。
（二）理論創新
一是新型集體所有制理論。傳統的集體所有制研究范式重在比較單一所有制之間的優劣。集體化的支持者認為農民的小土地所有制不符合生產力發展的要求，土地國有化或集體化是土地所有制發展的方向（黃道霞，1984）。家庭承包制改革在堅持集體所有制的前提下實現了農地制度的自我突破，是理論上的重大創造。一是提出土地所有權與承包經營權“兩權分離”的集體所有制實現形式（杜潤生，2005）。在不改變土地所有權歸屬的前提下，將集體土地的使用與收益剩余權利賦予農戶，提高農戶作為生產經營主體的積極性。二是將集體農地產權作為可分割的權利束，不同的產權配置方式適應著不同的現實需求（劉守英，1993）。農民土地產權不斷強化，包括界定清晰的排他性使用權、收益權與部分轉讓權的獲得，使農民獲得更為合理的產權預期，極大地調動了農民的生產經營積極性，從而提高農業績效（劉守英，1993；冀縣卿和錢忠好，2009）。三是將集體農地權利制度進行國家、集體與農戶三方可實施的合約重構，實現農地權利的再配置（劉守英，1993；周其仁，1995）。四是提出“成員權集體所有制”概念。家庭承包責任制下的土地集體所有制是每個集體地域的成員對土地的平等權利（周其仁和劉守英，1989；劉守英，1993；Liu et al.，1998）。
二是中國特色的農地制度變遷理論。改革之前，中國的土地制度變遷方式由自上而下的強制性制度變遷方式主導（Lin，1992）。家庭聯產承包責任制變革先是來自于農民自發創造的誘致性制度供給,后在政府政策與法律認可下取得合法地位（王小映，2000）。家庭承包制改革的成功更多來自制度環境變化下各種力量的共同作用和相互呼應，以及審時度勢決策的推動（王郁昭，1981；中國農村發展問題研究組，1984），形成中國特色的制度變遷方式。中國的土地制度變遷是權利不斷開放的過程，國家借助集體化體制自上而下統合農村社會，當集體化體制效率下降對社會秩序的維系產生不利影響，國家不斷放開農地權利，實現農村制度變革的收益，制度變革的推動力來自體制頂層與底層（包括政府、農戶與理論家等主體）互動中的逐漸調適。中國的家庭聯產承包責任制是一場在堅持集體所有制不變條件下向農民賦權的制度變遷。

       
三、 從家庭承包制到農地三權分置
伴隨四十多年經濟結構的深刻變革，中國正在歷經從“以農為本、以土為生、根植于土”的鄉土中國，向“鄉土變故土、告別過密化農業、鄉村變故鄉”的城鄉中國的偉大轉型（劉守英和王一鴿，2018）。農民的離土出村和代際轉變是推動這場歷史轉型的根本力量（周其仁，2014；劉守英等，2017）。農民的分化程度加深，以“80后”作為遷移主力的“農二代”出村入城傾向未改，但與鄉土的粘度已變，農民的離土出村不回村和代際轉變帶來人地關系松動以及農民與村莊的連結漸行漸遠（朱冬亮，2020）。隨著以農業邊際生產率衡量的劉易斯轉折點于2010年前后真正到來（劉守英和章元，2014），中國農業以提高土地生產率的精耕細作為主的傳統農業模式向以提高勞動生產率為主的現代農業發展模式轉變。
人地村關系的粘度變化和農業發展方式的重大轉型，呈現出已有制度安排與農業發展方式不適應（廖洪樂，2012；李寧等，2017）。集體所有農戶承包經營權制度安排存在的一些內在缺陷，在結構變革的沖擊下不斷顯化：第一，集體所有權的權能、性質和實現形式不明帶來集體組織與農戶之間的土地權利關系混亂。第二，承包權和經營權分離的規則、權能安排不明確。第三，農戶承包權權能不完整、保護不嚴格。第四，經營權權能界定和保護不清晰。20世紀80—90年代以來，農地流轉已成事實，但長期以來關于經營權流轉的政策和法律界定模糊，土地經營權從何而來、土地經營權流轉的規則和程序如何、如何進行權能界定與保護等等都沒有提到議事日程。
直到黨的十八屆三中全會，《決定》提出要賦予承包農戶的承包權占有、使用、收益和流轉權，賦予流入土地的經營者抵押權和擔保權。2013年7月23日，習近平同志在湖北考察時強調：“完善農村基本經營制度，要好好研究農地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。”2013年中央農村工作會議指出：“把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。”至此，三權分置改革作為一項制度安排正式確立。2014年中央一號文件再次明確要堅持實行農村土地三權分置改革，并對三權分置改革的基本內涵予以說明。2014年中辦發布《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）關于農地三權分置改革的基本思路更加清晰，要求“抓緊研究探索集體所有權、農戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關系和具體實現形式”。2015年中央一號文件要求盡快從法律上對農村土地三權分置改革的內容進行明確表達。2015年10月，十八屆五中全會部署“完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法”。2015年11月頒布《深化農村改革綜合性實施方案》對農地三權分置改革的具體內涵、經營權流轉和適度規模經營原則、進城農民財產權利保障做了更加系統規定。2016年中央一號文件在堅持三權分置改革基本方向的同時要求“完善‘三權分置’辦法”、“明確農村土地承包關系長久不變的具體規定”、“推進土地經營權有序流轉，鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊實現連片耕種”。2016年4月25日，習近平總書記在安徽省鳳陽縣小崗村再次強調了三權分置的意義。2016年10月30日頒布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對農村土地三權分置的重要意義、指導思想、基本原則，以及如何逐步形成三權分置格局等作了全面規定。2017年中央一號文件要求落實三權分置辦法，十九大提出“完善承包地‘三權’分置制度”、“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2018年中央一號文件要求“完善農村承包地‘三權分置’制度”的同時強調“平等保護土地經營權”和賦予經營權融資擔保、入股的權能。2019年中央一號文件進一步要求完善落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的法律法規和政策體系；2018年12月修訂并于2019年1月1日開始實施的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）正式確定了“三權分置”，界定了“三權”各自的權能和“三權分置”下農地流轉方式、流轉原則，對農地“三權分置”作出了可操作性的規定。2021年1月1日開始實施的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）明確了集體土地所有權的主體是“農民集體”，強調了土地承包經營權的身份屬性和用益物權屬性，增設土地經營權制度。至此，集體所有權、農戶承包權和土地經營權分置并行的農村土地制度基本構建。

       
四、 農地三權分置的制度特征與理論創新
（一）制度特征
一是落實集體所有權。集體所有權的權利內涵是對“集體所有的不動產和動產”擁有所有權，《民法典》規定：“農民集體所有的不動產和動產,屬于本集體成員集體所有”，落實集體所有權就是依據農民集體成員權，確定集體土地的產權主體。集體所有權權利主體是農民集體，集體經濟組織是集體所有權的行使代表（高圣平，2020）。集體所有權具有以下權能：一是土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利；二是集體所有權人擁有對集體土地發包、調整、監督、收回等權利；三是土地集體所有權人對土地補償費用的分配、使用以及集體出資企業的所有權變動擁有決定權；四是土地集體所有權代理者有權對土地經營權流轉和再流轉進行備案。國家通過以下規定進行集體所有權的保護與實施：一是集體所有的財產受法律保護，國家保護集體土地所有者的合法權益；二是強調集體所有權的成員性，《民法典》規定：“農村集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”
二是穩定集體成員農戶承包經營權。土地承包經營權的權利內涵是作為集體經濟組織成員的農戶依法公平地獲得集體土地的承包經營權，土地承包經營權被界定為用益物權。穩定農戶承包權，就是要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。依據（2018年12月修訂的）《土地承包法》和《民法典》，農戶承包權具有以下權能：一是土地承包經營權人依法對承包地享有占有、使用和收益的權利，有權自主開展農業生產經營并取得收益；二是土地承包經營權人有權互換、轉讓土地承包經營權，有權通過出租（轉包）、入股或其他方式在保留土地承包權的情況下將土地經營權流轉給他人并獲得收益；三是土地承包經營權人享有承包土地被征收獲得補償，以及自愿交回或者發包方收回承包地時獲得補償的權利；四是土地承包權人應得的承包收益，可以按照規定繼承；五是承包農戶有權依法依規就承包土地經營權設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。農戶承包權受國家法律保護：一是國家保護承包方的土地承包經營權，登記機構向承包方頒發土地承包經營權證并登記造冊加以確認，任何組織和個人不得侵犯；二是承包期內發包人不得調整和收回承包地，尤其規定因結婚、離婚或喪偶仍在原居住地生活或在新居住地未取得承包地的婦女，發包方不得收回其原承包地；三是國家保護進城農戶的土地承包經營權，強調不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件；四是國家保護承包方依法、自愿、有償流轉土地經營權。
三是放活土地經營權。土地經營權的權利內涵是對流轉土地依法享有在一定期限內占有、使用并獲得收益的權利。法律強調在保護集體所有權、農戶承包權的基礎上，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。土地經營權可以按照三種方式獲得：第一種是土地承包經營權本身內含了土地經營權，第二種是“依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式流轉”從土地承包經營權分離出來，第三種是通過流轉取得土地經營權的受讓方將土地經營權進行再次流轉。依據（2018年12月修訂的）《土地承包法》，土地經營權具有以下權能：一是抵押融資權。承包方和流入承包地的受讓方均可使用土地經營權向金融機構提出融資擔保。二是使用權。經營主體不僅有權在承包期內占有流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益，還有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地，也有權在承包農戶同意的情況下依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施并按照合同約定獲得合理補償。三是再流轉權。受讓方經承包方書面同意并向農民集體備案后可以再流轉土地經營權。四是獲得征收補償權。流轉土地被征收時，可以按照合同約定獲得相應地上附著物及青苗補償費。土地經營權的實施與保護：一是承包農戶流轉出土地經營權的，不應妨礙經營主體行使合法權利；二是受讓方如無擅自改變土地農業用途、連續拋荒兩年以上以及破壞土地生態等行為，承包方不得單方面解除流轉合同。
四是農地集體所有權、承包權與經營權三者關系。在農地三權分置權利架構下，集體所有權、農戶承包權與耕作者經營權三權之間是“層層派生的關系”。一是集體所有權與土地承包經營權的關系。家庭聯產承包責任制下，農民承包經營權派生于集體所有權，是集體所有權的具體實現形式。農地的占有權、使用權、收益權甚至處置權逐漸與集體所有權相分離，這些權利作為一個權利束形成農戶的土地承包經營權，土地承包經營權的獲得依賴于集體成員權，集體成員權利的集合構成農地集體所有權。二是土地承包經營權和土地經營權的關系。土地流轉不改變發包方和承包方關系，土地經營權從農民承包經營權中分離出來，農戶承包經營權派生出農戶承包權和土地經營權。農戶承包經營權是土地經營權的基礎，土地經營權是農戶承包經營權的派生。三是集體所有權和土地經營權的關系。盡管土地經營權派生于農戶承包經營權，但是，在集體所有制下，按照相關法律規定，轉入方行使經營權從事生產經營活動時，需要征得土地承包經營權主體——承包方的書面同意，以及接受集體所有權主體——集體經濟組織從用途、土地利用方式等各方面的監督。
（二）理論創新
一是土地承包經營權的權利再分割。農地權利不斷分割與合約再議定是集體所有制建立與演變的基本特征（劉守英等，2019）。中國改革開放初期，在集體所有制下進行了集體所有權與承包經營權的權利分割，明晰了集體所有權的權利主體和內涵，創設承包經營權，是對集體所有制的第一次創新。新時代在集體所有制下，通過承包權與經營權的再分割，既保障了集體成員承包權，又實現了經營權的設權賦權，是集體所有制權利改革的又一次制度創新。這一制度創新進一步明確界定農地所有權、承包權、經營權的權能，在制度上保障了集體所有權、農戶承包權和土地經營權的實施（高圣平，2020），明晰了農民土地承包經營權的權利內涵和地位，創設了土地經營權并予以賦權、實施和保護，使集體地權權利結構從“兩權分置”的雙層權利架構發展為“三權分置”的三層權利架構，是一次重大的集體制理論創新。
二是土地經營權的權利設定與依法保障。在三權分置制度確立之前，土地承包經營權分離為土地承包權和土地經營權缺乏法理支撐（高圣平，2014）。一是就經營權的來源在理論上存在兩種不同理解：其一是將土地承包經營權分離為承包權和經營權，從而形成“所有權、承包權和經營權”分置；其二是在土地承包經營權之外另設具有物權效力的土地經營權，以此實現“集體土地所有權、土地承包經營權和土地經營權”的分置（孫憲忠，2016）。二是承包權的權利內涵和性質。就承包權的權利屬性，一部分學者認為承包是從本身作為用益物權的承包經營權中分離出來的，應為單獨物權性質的財產權。另一部分學者認為承包權就是資格權或者成員權，是一種身份性質的權利，但尚不是一種實實在在的財產權。農戶承包權是用益物權，是在占有、使用權等權能上受到限制的土地承包經營權。三是經營權的權利內涵和性質。農村土地三權分置制度通過法律正式賦予了集體和農戶之外的第三方的經營權，2018年12月修訂的《土地承包法》明確了土地經營權的合法地位，并從土地經營權流轉、登記和融資擔保等方面擴充了其權能。從設權來看，土地流轉是土地承包權和土地經營權分置的前提，未流轉之前土地經營權和土地承包權統一于土地承包經營權。流轉之后，土地經營權設權繼受于土地承包權，其權利性質和權利期限應農戶意愿和承包合同而設立。從賦權和保護來看，土地經營權包含對農地的占有、使用、收益等較為完整的權能，賦予土地經營權人“獲得對抗第三人的效力”（蔡立東和姜楠，2017），增強了第三方作為實際經營人對農地的掌控能力（朱冬亮，2020）。

       
五、 農村土地制度改革的意義與未來方向
（一）意義
在人類歷史上，社會主義國家幾乎都出現了大規模的農業集體化運動，在傳統集體化制度試驗后，蘇東國家又選擇實行私有化，使農村經濟體制走向另一個極端。在中國，家庭承包制改革實現了對集體所有制的自我完善和發展，探索了社會主義集體所有制在農村的新的實現形式。改革既堅持了集體所有制，又通過土地所有權與使用權的“兩權分離”使農地集體所有制的產權結構發生變化。隨著土地承包關系的進一步穩定和完善,農民已部分地享有了承包土地的使用權、剩余索取權與轉讓權。將家庭承包引入集體經濟，能夠激發承包農戶的生產積極性，彌補傳統集體所有制激勵機制上的不足，有利于發揮家庭經營的優勢。國家也能夠通過集體經濟組織的監督管理職能，確保農民生產經營的自主選擇不危及國家基本制度。家庭經營為主的農業基本經營制度的確立推動了中國農業現代化的進程，是適應于社會主義初級階段農村生產發展水平的經營制度。
繼家庭聯產承包責任制后，三權分置形成的集體所有、農戶承包、經營主體經營的制度架構，是我國農村基本經營制度的又一次制度創新，奠定了實現農業農村現代化和鄉村振興的土地制度基礎。農地三權分置通過更明晰的土地承包權解除了“土”對農民的約束、通過經營權的設權賦權打破了“村”對非集體成員的阻隔，化解了農村土地承包經營權的社會保障屬性與財產權屬性之間的矛盾，開啟了以“人”的流動為核心的城鄉要素重組和對流。農地三權分置通過土地經營權設權和賦權重構了集體土地地權體系，在不觸動集體所有制前提下使土地流轉規模、范圍、速度得到大幅度提升，通過土地經營權在更大范圍內優化配置和農業經營主體發展實現了以土地為核心的農業要素重組，有利于提高土地利用效率和農業勞動生產率。農地三權分置作為繼集體所有、家庭承包制改革后對中國農地權利結構的頂層制度設計，一方面在不改變集體所有制性質下實現承包權與經營權分離的法定，在集體地權向農戶開放的基礎上進一步實現了集體地權向集體成員之外的耕作者開放，形成了更加開放的集體地權權利體系構造；另一方面對承包權與經營權實行依法平等保護，進一步構建了促進從鄉土中國向城鄉中國轉變的土地權利體系，為農業、農村和農民現代化提供了制度基礎。
（二）未來的理論研究和政策方向
一是進一步探索集體所有制的實現形式。農地的集體所有權、成員承包權和經營者耕作權的權利內涵、權利保護與實施以及三者權利關系的界定，是下一階段集體所有制實現形式研究的重點。一是集體權利的實現。盡管目前的農地三權分置明確集體所有權的權利主體是農民集體，并且強調了集體經濟組織是集體所有權的行使代表。但是，城鄉人口流動和戶籍制度松動造成集體經濟組織和農民集體不同一，導致集體所有權的集合發生變化。同時，集體所有權與農民承包權和土地經營權的關系模糊，集體所有權的權利內涵和權利邊界不明晰導致集體所有權產權殘缺。二是人口城市化帶來的成員權變化。現行農地制度的本質是以成員權為核心的集體所有制，農民依據集體成員身份獲得土地承包經營權，成員權具體化為擁有使用權、收益權、流轉權甚至占有權和支配權的財產權。人口城市化造成了人地關系的實質性松動，農地對農民的經濟重要性下降，成員權逐漸從側重于占有和使用等權能的財產權變成側重于流轉和收益等權能的身份性財產權。三是新主體的進入。隨著土地流轉范圍的擴大，越來越多的新主體通過流轉實現了對農地的實際占有和使用。集體產權制度改革也使得非本集體的成員，甚至城鎮居民或工商資本，也可以通過出資等方式申請加入集體經濟組織。新主體的進入，不僅造成集體經濟組織變動而影響集體所有權行使，還對耕作者經營權的設權、賦權和保護提出了新要求。未來的理論研究和制度改革需要進一步明確農地權利體系，公平保障“三權”主體的權能和地位，保持鄉村穩定的土地權利秩序。
二是統一的農村土地權利體系建構。中國現行農村土地權利體系性安排缺失。一是對不同類型的土地設置不同的功能和不同的權利安排。農地、宅基地和集體建設用地不僅功能不一，各自的所有權、使用權、收益權和轉讓權安排也差異極大，整個土地權利設置缺乏成體系的安排，導致各類土地的權利設置割裂，造成市場上各類土地權利之間矛盾重生。二是不同類型土地的權能安排程度不一。集體經濟組織對農地擁有的是集體成員委托其行使的權利，而對宅基地的分配和管制以及對集體建設用地轉讓、收益等方面行使了更強的所有權。土地權能安排程度差異造成不同土地之間的功能轉化困難，導致農村在統籌利用土地上的困難，進而導致整個社會管理成本高昂、權利保障缺乏統一規范。統一的土地權利是形成高標準土地市場體系的基礎，幾種不同類型的土地基于功能而非基于權利進入市場，導致土地市場化扭曲，市場配置效率低。矯正土地權利的體系性安排缺失，形成統一的土地權利體系是下一步理論研究和制度改革的重點。
三是農戶承包權和土地經營權的未來。農業經營體制的核心是耕作者的積極性問題。中國歷史上的田面權與田底權的土地權利結構，對田底權者和田面權者的權利實行同等保護，耕作者的權利具有所有權的特質。20世紀80年代以后的集體所有權與承包經營權分離的改革，以向耕作者設權、賦權，調動了幾億農民自耕者的積極性。農地三權分置下農戶承包權和土地經營權的分離，仍然是遵循強化耕作權的邏輯。在制定農地三權分置法律以后，要解決各項權利保護的實施。一方面在通過承包權和經營權分離從而實現承包權身份性與土地經營權非身份性的區隔的同時，注重對農戶承包權利的嚴格保護。另一方面應當進一步探索農民自愿、有償退出承包權的機制。經營權利走向側重于以完善的產權權能和嚴格的產權保護，為耕作者提供穩定的農地使用和投資預期，需要進一步解決土地經營權人對土地經營權的處分權、土地經營權流轉的范圍和對象、土地經營權的抵押權等。


（本文發表于《經濟研究》2022年第2期）