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城鄉發展一直在艱難摸索前行，一些問題明朗了，解決起來卻很艱難，一些問題甚至還有待打破思想的“禁區”。

近期，中共中央、國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，是一個重要的積極信號。作為貫徹鄉村振興戰略的重要組成部分，《意見》志在消除城鄉融合發展的體制機制障礙。

不過，落實城鄉融合，找到有效的突破口，絕非易事，它考驗鄉村振興戰略的執行決心和智慧。為此，記者專訪中國人民大學經濟學院院長劉守英教授，解析城鄉融合的來路與去處。

鄉村問題核心恰恰是城鄉不融

記者：城鄉發展摸索幾十年，城鄉融合與此前的發展思路有何不同？又可能帶來哪些轉變？

劉守英：自中共十九大以來，有幾個信號是很重要的，值得特別關注。十九大報告明確提出鄉村振興戰略，這是一個戰略問題，絕不是過去某個文件要解決某一具體事項。既然提出鄉村振興戰略，也說明城鄉發展至今，戰略上需要有所改變了。既然是戰略，意味著是中長期目標，須有一個時間段，而非一個時間點。鄉村振興戰略是國家的戰略重點之一，指向解決鄉村問題。之所以搞這個戰略，是因為鄉村確實出了問題。

2018年，中共中央、國務院發布《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》作為部署十九大提出的鄉村振興戰略的重要文件。接著，中共中央、國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，明確指出城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除，所以，旨在重塑新型城鄉關系，走城鄉融合發展之路。《意見》與鄉村振興戰略規劃配套，共同落實鄉村振興戰略。

近日，習近平總書記在《求是》發表文章，明確提出把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手，給出了未來農村政策的基本原則和著力點。該文是習近平總書記2018年9月21日在十九屆中央政治局第八次集體學習時的講話。

至此，未來農業農村工作戰略性安排的基本框架就比較清晰了。可見，城鄉融合不是為了短期應急，而是要解決發展階段出現的問題，具有導向性、戰略性和長期性，是為了切實落實鄉村振興戰略。

從世界范圍看，發達經濟體在城市化率過半之后，不僅城鄉是融合的，而且可能出現郊區化現象，但是，中國卻恰恰相反，目前正處于城市化率過半的節點，城鄉反而成為兩個截然割裂的板塊，差距越來越大，城市不斷繁榮與鄉村加劇衰敗同時并存，這其實是與全球趨勢相反的潮流。鄉村要遏止衰敗實現振興，就必須把導致鄉村衰敗的隔在城鄉之間的那堵墻推倒。城鄉融合不單是為了適應快速城市化，還要在城市化過程中避免鄉村進一步衰敗，所以，城鄉融合的關注點不是簡單聚焦在農業增產、農民增收等問題，而是整個鄉村。

解決鄉村問題，關鍵在于調整已經逐漸固化的城鄉發展機制，而不能就鄉村解決鄉村。鄉村問題的核心恰恰是城鄉不融。解決鄉村衰敗，城鄉融合是繞不過去的坎，原有那套以犧牲鄉村為代價維持城市高速發展的體制機制必須要“破”。無論是提出鄉村振興戰略，還是設計相關規劃，如果缺乏具體的體制機制保障，鄉村振興就無從談起，所以，構建城鄉融合發展體制機制就成為打破城鄉二元體制的必然，城鄉融合自然也就是鄉村振興的題中應有之義。

記者：你曾說，建立城鄉融合的體制機制是實現鄉村振興戰略的根本，因為鄉村問題不單是鄉村自身造成的，必須放在城鄉格局下來看，鄉村振興不可能單兵突進。所以，城鄉融合發展意味著應該糾正哪些長期以來形成的鄉村發展理念？

劉守英：首先，中國鄉村振興不能只看到農業和農民，其實還有農村，內涵需進一步拓寬。大家以前談到“三農”，主要關注的是農業，有時也會關注農民增收、權益保護等，但是，鄉村不斷衰敗，說明村莊也要關注，是時候必須要系統解決了。“三位一體”，鄉村振興的輪廓亦逐漸清晰。

其次，城鄉融合意味著不能只看到城，還必須要看到鄉。只有城市的繁榮，卻不能解決鄉村衰敗，遲早要出大問題。城鄉兩個空間都不能偏廢，一條腿長，一條腿短，沒法邁開步子走遠。而我們過去更在意的是城，現在城鄉兩個板塊必須平衡。

最后，城鄉融合也要求糾正對現代化的狹窄理解。在很多人眼里，現代化基本就等同于城市化、工業化，工業化主要是在城市，而城市化就是建起高樓林立的城市，如果這樣狹隘地理解現代化，結果無非就是所有人逃離鄉村，奔向城市，鄉村最終被忽略，被消滅，慢慢不存在。

既然提出鄉村振興戰略，強調城鄉融合發展，從前的理念和思維就應該及時調整，“三農”問題不能只看到“兩農”，不能只看到城看不到鄉，現代化也不能只有工業化和城市化，而忽略甚至消滅鄉村。戰略問題不解決，方向不明晰，“術”的層面恐怕也很難系統推進。

不過，很多人的思維尚未完全扭轉過來，還是以為城鄉融合與原來的城鄉統籌、一體化思路不過是概念的區分，還把它們當作同一回事。這是要糾正的。其實，這種思維的背后還是希望繼續維持城市“統”鄉村，一體化不過是鄉村變城市的單向路，“統”的結果是鄉村沒了。為什么我們推動城鄉統籌或一體化，差距反而逐漸拉大，根子就在此，統籌的實質變成城市主導，鄉村滅失。而城鄉融合則意味著尊重城鄉各有特色，維持各自優勢，平等發展，擺脫從城市到鄉村就仿佛從發達國家到了“第三世界”的尷尬。通過融，進而達到合，如果城鄉割裂，鄉村恐怕難逃要么被消滅，要么被忽略的厄運。

關鍵是鄉村的“業”怎么活起來

記者：為什么說城鄉二元體制下的城鄉割裂必然會走向鄉村的沒落和衰敗？中國的城市化進程又有哪些值得反思之處？

劉守英：中國的城市化與世界發達經濟體的城市化有較為明顯的差異。一方面，盡管基本指標在逐漸趨同，比如城市化率提高，農業產值占GDP比重下降，但是，城市化下的中國鄉村卻無法與發達經濟體的鄉村相比。如果還是沿用原來的思路，即便把城市化率提高到百分之七八十，城鄉割裂依舊存在，鄉村仍是破破爛爛，這說明，中國的城市化進程出現了重大的結構性問題，正是因為這些結構性問題，導致與發達經濟體城市化不同的城鄉格局。

眼下，無論把城市化率提高多少個百分點，鄉村問題并不能隨之而解。也就是說，現有的城市化道路無法化解鄉村衰敗，甚至很可能一邊是城市化率越來越高，而另一邊卻是鄉村越來越沒落。所以，核心是城市化和工業化的方式，而不是城市化率的高低。

鄉村衰敗的根源恰恰是中國現有的這套城市化和工業化方式，使得城鄉之間的要素流動是從鄉村到城鄉的單向道，處于完全不平等地位，城鄉不可能融合，城市機會越來越多，而鄉村的機會和生產率越來越低。可以說，這一結構本身就是以鄉村的犧牲為代價的，鄉村被城市“吸血”，農民放棄鄉村，棄村而走，鄉村注定只會日漸衰敗。鄉村衰敗的最直接表現就是鄉村經濟活動越來越沒有前景，越來越沒有希望，所以，必須調整城市化和工業化方式，以及背后支撐單向城市化的這套阻礙城鄉融合的二元體制。

記者：改變阻礙城鄉融合的體制機制，有沒有抓手？從何入手？

劉守英：應該澄清一個可能的誤解，城鄉融合發展，絕不是反城市化的。我認為，城鄉融合最重要的是讓鄉村經濟活動真的有“搞頭”。鄉村衰敗的最主要體現就是鄉村經濟活動沒有希望，賺不到錢，農業回報越來越低，經濟活動缺乏效率。沒有回報，資金不可能下鄉，硬生生把人才放到農村，肯定也無法留住，最終很容易演變為“反現代化”。

一定要增加鄉村經濟活動的機會，而且要有回報。資本是逐利的，經濟機會多了，回報高了，資本自然會去，愿意留下來。資本來了，企業以及捕捉鄉村發展機會的人自然也會來，也就有了人氣。所以，如何激發鄉村經濟機會，是改變鄉村首要的出發點，而不是單純鼓勵資本下鄉，搞項目，搞補貼，或者干脆把人直接輸送回鄉村。

進一步追問，鄉村經濟機會能不能出來呢？怎么激發創造鄉村的經濟機會？如果只是引進產業，或者也設置工業園區，能和城市競爭嗎？其實，我們更應該反思的是，為什么當前的中國農業回報低，缺乏前景。與國際趨勢一樣，中國的農業產值占GDP份額逐年下降，不過，中國存在兩個反常現象，一是農業就業人口仍占總人口約兩成，背后的實質是在整個經濟結構轉變過程中資源存在錯配，雖然農業產值占GDP比重不高，但還是集中了那么多勞動力，怎么可能有回報？農業容納不了那么多勞動力，這一問題不解決，農業恐怕也很難有吸引力。二是國際一般趨勢是農業效率不斷提高，農業回報也在提高，同時，經營農業競爭力不斷提升，而中國的農業回報率卻很低。上述兩個“反常”不解決，中國的農業就不會有希望。

記者：為什么會出現上述兩個“反常”？又怎么解決這兩個“反常”？

劉守英：解決農業人口問題還是要改變傳統的城市化方式，與世界接軌，不能再延續老路。

農業如何提高回報率，很多人可能會建議擴大規模，讓資本下鄉。不過，縱觀世界各國農業發展的普遍規律，不只是依靠擴大規模，規模的擴大與生產率的提高其實是成反比的。另外，中國的資源稟賦恐怕也做不到單純依靠規模經營。所以，我認為提高中國農業競爭力的核心在于提高單位土地的回報，從原來簡單的通過擴大規模提高農業回報的思維，轉向提高單位土地回報的思維，這就需要技術的進步，資本和企業家的跟進，農業經濟發展方式的轉變，以及更集約的耕作等，需要更合理的生產要素組合。

提高單位土地的經濟回報，取決于各種要素匹配度更趨合理，而非依靠單一的改變某種要素，一味依靠土地規模擴大，只是增加機械化投入，單純提升資本總量等等，都是行不通的。所以，這也就必然要求新的要素組合不斷出現，仍停留在原來的小農思維，在一畝三分地上去做，是沒有出路的。也只有將各種新老要素重新合理配置，才能從根本上改變傳統農業面貌，農業才能變得有希望，有“搞頭”。

記者：增加鄉村經濟機會，提升農業回報，是未來激發鄉村經濟活力的重要方向之一。除此之外，你認為還應該有哪些途徑？

劉守英：提升鄉村經濟活動的多樣化，同樣重要。不過，我們并非沒有犯過錯誤。歷史上，中國鄉村經濟活動一直是多樣化的，農和工互補，農民既從事農業，也有副業，中國農村經濟本就是一個農工混合經濟，農村經濟活動一旦單一化，鄉村就出問題，近代以來一直如此。

恢復鄉村經濟結構，本質上就是農村經濟活動多樣化，農業不是傳統意義上的農業概念，而是新農業，與原來的自耕農農業不一樣。不只是種植業，鄉村經濟活動多樣化了，勞動力主體自然會跟著多樣化，鄉村也就活起來了，所以，關鍵是思考鄉村的“業”怎么活起來。總結下來，至少包括兩個方向，一是鄉村經濟活動有“搞頭”，有回報，二是鄉村經濟活動一定要多樣化，恢復鄉村有機結構。這樣才能增加鄉村經濟機會，進而聚錢、聚技、聚人才。

一定要警醒，不能把上述過程反過來做，必須要先有“業”，業活起來，資本追逐，技術、人才等跟進。順序不能顛倒。現在很多地方的做法是資本下鄉整村子，從整治村貌開始，要知道，純營利性的資本是不會干這些的，即便有企業愿意做，恐怕也是帶著政府的錢，或者奔著優惠項目而來。實踐中，可能有的地方花幾千萬把一個村子修整得漂漂亮亮，這也是資本下鄉，但是，并沒有增加鄉村經濟機會，只是改變村貌，花再多錢，會有人來嗎？也要提防依靠行政手段把人輸送回鄉村，即便可以通過鼓勵激勵等手段讓一些人到鄉村，如果缺乏各種經濟機會，最終也未必留得住人，更別說聚攢更多的人才。

“破墻”，制度改革就必須要跟上

記者：鄉村振興和城鄉融合視野下的鄉村定位必然與此前存在很大改變，你也談到了未來鄉村經濟可能的方向和維度，那么，推倒橫在城鄉之間的那堵“墻”，要怎么做？

劉守英：鄉村振興的標志一定是鄉村的業與之前是不一樣的，鄉村的資本、人才、技術、發展方式等，都會有變化。為此，就必須要反思，到底是什么堵在城鄉之間。

比如，農業回報率低，多樣化的鄉村經濟業態也被堵塞，背后的一個重要因素就是非農用地制度，從制度上就限制了多樣化鄉村經濟的可能性，甚至稱得上是直接掐死。土地制度的“墻”就體現在農地只能征收，鄉村沒有用地權，各種鄉村經濟活動失去相應機會。

正如上面所提到的，提升農業土地回報，離不開各種要素的合理配置，這與自耕農農業有本質上的差別，這就需要新的地權安排，核心是保障農業經營主體以及各方的合法利益，土地能不能抵押，能不能資本化，土地制度能不能保持穩定等，都是面臨的非常現實的問題。要通過地權改革，給各方吃下“定心丸”。“定心丸”不是靠承諾，而是要有明晰具體的制度保障，同時也應該有可以資本化的制度選擇。農業是需要耐心和細心的，要下很大功夫，不能抱著“玩一玩”的心態，現在有一種現象不能忽視，不少老板四處圈地，而非真心想做農業。

記者：既然是融合，那么城鄉就不應該是單向的而是雙向流動，既要有鄉村向城市的開放，也應該有城市向鄉村的開放。你認為雙向開放和流動的關鍵點是什么？

劉守英：城市化不是最終淪為逆城市化，鄉村的人最終不得不回到鄉村，所以，城市要向鄉村開放權利，核心是讓進城的人能在城市落下站穩。流動人口市民化就必須有權利保障，一定要是徹底的城市化，不能像現在這樣，總是留個后手或退路。不完整的城市化既會犧牲鄉村、農業，也會扭曲城市化本身，城市治理必然伴隨大量問題。因此，城市一定要向鄉村開放權利，讓進城的人能夠踏實工作生活。

另外，城和鄉之間的接合區域，也是經濟活動最活躍的，不能簡單將其劃歸城市作為城市發展空間的一部分，否則，只會導致城市不斷擴大，侵蝕鄉村。效率高的潛在收益大的區域，全部劃歸城市，鄉村只會越來越貧窮。從空間來講，城鄉接合區域其實正是二元體制最堅硬的堡壘，這些區域機會最多潛力最大，它們本應該有自己的發展權利。

同時，鄉村也要向城市開放。城市的生產要素很難到達鄉村，從前這方面的反思不足，重視也不夠。比如，由于宅基地、農地、戶籍等限制，城市人口到鄉村根本無法落下來，這背后是一系列關于人的制度、地的制度、資本的制度，融資的制度，與城市完全不同的兩套結構，鄉村要活，就必須也得打開。

只有雙向開放，雙向流動，才可能徹底沖破原來的“墻”。“破墻”，制度改革就必須要跟上。

原文標題：《城鄉融合：推倒橫在城鄉之間的那堵墻——訪中國人民大學經濟學院院長劉守英》

原文鏈接：

http://opinion.caixin.com/2019-06-24/101430612.html