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與發(fā)達國家對產(chǎn)業(yè)政策持有較為謹慎的態(tài)度不同，產(chǎn)業(yè)政策在中國宏觀調(diào)控中一直備受重視，幾乎涉及到國民經(jīng)濟中所有大類行業(yè)。對于改革開放之初經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后的中國來講，政府借鑒發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗，通過制定產(chǎn)業(yè)政策明確和引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，確實對經(jīng)濟增長起到了一定的促進作用。時至今日，中國已經(jīng)成為全世界第二大經(jīng)濟體，與發(fā)達國家的差距明顯縮小，“追趕效應(yīng)”有所減弱，產(chǎn)業(yè)政策有效性隨之下降?？梢?，產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟發(fā)展的一定階段有其存在的價值，但也不是萬能的，徹底肯定和徹底否定產(chǎn)業(yè)政策的極端態(tài)度都有失偏頗。單從宏觀調(diào)控視角來看，產(chǎn)業(yè)政策不符合宏觀調(diào)控工具的基本要求，而且會降低宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)控效率，因此不能成為宏觀調(diào)控的主要工具，政府需要大幅弱化產(chǎn)業(yè)政策的宏觀調(diào)控職能。

一、宏觀調(diào)控旨在對短期經(jīng)濟波動進行逆向調(diào)節(jié)，而產(chǎn)業(yè)政策周期較長，與宏觀調(diào)控的短期定位相沖突

宏觀調(diào)控的廣泛運用源于凱恩斯主義的興起。凱恩斯主義認為，當經(jīng)濟體受到總需求或總供給等外部沖擊時，由于價格與工資粘性及公眾“動物精神”的存在，市場資源配置不會在受到?jīng)_擊后迅速回到均衡狀態(tài)，導致經(jīng)濟呈現(xiàn)出擴張或緊縮的短期波動現(xiàn)象。因此，政府需要通過宏觀調(diào)控等政策手段緩沖外部沖擊，從而實現(xiàn)對短期波動的逆周期調(diào)節(jié)，這要求調(diào)控工具滿足靈活有效、時滯較短等要求。理論與實踐均表明，貨幣政策是應(yīng)對經(jīng)濟波動最靈活有效的工具，而當經(jīng)濟陷入深度衰退時財政政策也要積極發(fā)揮作用。

然而，產(chǎn)業(yè)政策的時滯較長，與宏觀調(diào)控針對短期波動進行逆周期調(diào)節(jié)的定位相沖突。產(chǎn)業(yè)政策在實施過程中，首先需要相關(guān)部門全面調(diào)研并且制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，政策內(nèi)在時滯較長，而從政策實施到收到成效的外在時滯更長。以扶持新興產(chǎn)業(yè)為例，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要經(jīng)歷初創(chuàng)階段、成長階段和成熟階段等環(huán)節(jié)，這往往需要數(shù)年甚至數(shù)十年。而且，如果產(chǎn)業(yè)政策過度遷就短期“穩(wěn)增長”等目標，政策制定過程中不可避免地會受到政治周期等因素的影響，從而扭曲市場發(fā)展規(guī)律，引發(fā)資源錯配和結(jié)構(gòu)失衡等問題。比如，國家早在2003年就把抑制鋼鐵和電解鋁的投資規(guī)模確定為產(chǎn)業(yè)政策目標之一，然而2008年危機期間刺激經(jīng)濟時又將這兩個行業(yè)列入十大振興產(chǎn)業(yè)之列，導致這些行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題進一步加劇。

 

二、產(chǎn)業(yè)政策容易以宏觀調(diào)控之名行微觀干預(yù)之實，從而降低宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)控效率

宏觀調(diào)控和微觀干預(yù)都是對市場機制的補充，但是二者存在本質(zhì)上的區(qū)別。宏觀調(diào)控主要是政府運用政策手段緩沖外部沖擊，平抑經(jīng)濟波動。而微觀干預(yù)的核心是用政府之手矯正市場失靈現(xiàn)象。然而在中國，宏觀調(diào)控與微觀干預(yù)的關(guān)系始終難以厘清，甚至部分學者認為宏觀調(diào)控就是政府干預(yù)。這是因為，當前中國宏觀經(jīng)濟政策框架的構(gòu)建與完善其實是在計劃經(jīng)濟時期政府直接干預(yù)經(jīng)濟的調(diào)控模式上做加減法，保留一部分行政干預(yù)手段的同時增強對財政政策與貨幣政策等工具的運用。這一調(diào)控思路在市場化改革初期有效解決了市場機制不完善的問題，但也造成了宏觀調(diào)控與微觀干預(yù)界限模糊不清的局面。因此，產(chǎn)業(yè)政策以宏觀調(diào)控之名行微觀干預(yù)之實的現(xiàn)象時有發(fā)生，而這會從三個方面影響宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)控效率。

第一，由于政府本身難以收集與處理所有的市場信息并做出動態(tài)最優(yōu)化決策，過多的微觀干預(yù)會擾亂市場對資源的配置效率，進一步加劇經(jīng)濟波動。比如，最近十余年，政府部門一直試圖挑選出要重點發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)與要淘汰的落后產(chǎn)業(yè)，從而實現(xiàn)“穩(wěn)增長”與“調(diào)結(jié)構(gòu)”的目標。但是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“越調(diào)越亂”，不僅落后產(chǎn)業(yè)陷入了“越淘汰越過?！钡墓秩?，而且重點發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)也陸續(xù)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩問題，加劇了經(jīng)濟下行壓力。

第二，微觀干預(yù)的頻繁使用會進一步制約民營企業(yè)的發(fā)展，導致經(jīng)濟增長復(fù)蘇乏力。市場準入限制與融資難融資貴問題始終是制約大多數(shù)民營企業(yè)發(fā)展的兩大瓶頸，其原因在于政府對市場干預(yù)過多。以宏觀調(diào)控之名行微觀干預(yù)之實則會進一步制約民營企業(yè)的發(fā)展空間。比如，產(chǎn)業(yè)政策在治理產(chǎn)能過剩時常見的舉措是以產(chǎn)能規(guī)模來決定企業(yè)是否退出，這使得生產(chǎn)效率更高但規(guī)模較小的民營企業(yè)往往成為被淘汰的對象。由于民營企業(yè)占據(jù)了六成以上的中國經(jīng)濟總量，微觀干預(yù)對民營經(jīng)濟發(fā)展的制約導致經(jīng)濟增長乏力，從而降低了宏觀調(diào)控效率。

第三，以宏觀調(diào)控之名行微觀干預(yù)之實催生了尋租空間，進一步損害了宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)控效率。微觀干預(yù)手段的透明度差且可伸縮性強，這為尋租活動創(chuàng)造了較大空間。十八大后反腐浪潮中出現(xiàn)的國家發(fā)改委價格司等核心權(quán)力部門的“塌方式腐敗”現(xiàn)象就是深刻的教訓。而且一些研究表明，尋租活動會帶來擠出私人部門投資等弊端，抑制經(jīng)濟活力。因此，微觀干預(yù)會降低宏觀調(diào)控效率，使其對經(jīng)濟增長的推動作用減弱。

 

三、“四萬億”實踐表明將產(chǎn)業(yè)政策作為宏觀調(diào)控主要工具的副作用較大

面對2008年金融危機引發(fā)的外部需求持續(xù)萎縮的局面，政府明確地將“擴內(nèi)需”視為保增長的根本途徑并出臺了“四萬億”投資計劃。同時為確保這一計劃迅速而有效地落實，國務(wù)院于2009年陸續(xù)出臺了“十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃”與“七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”等重大產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，明確資金使用方向，并通過加快項目審批、促進企業(yè)兼并重組以及信貸與稅收優(yōu)惠等手段拉動投資需求。在產(chǎn)業(yè)政策的有力推動下，2010年有色、石化及鋼鐵等包含在產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃中的行業(yè)投資增速大幅上升，分別比上一年高出19、12.5及7.4個百分點，支撐了投資的快速增長。中國隨之成為了全球范圍內(nèi)復(fù)蘇最快的主要經(jīng)濟體，到2010年中國經(jīng)濟增速已經(jīng)回升至10.6%，接近于危機前的增速。

但是，著力于短期刺激的產(chǎn)業(yè)政策副作用較大且留下了較多后遺癥。一是，產(chǎn)能過剩問題更加突出。IMF的評估報告指出，中國的產(chǎn)能利用率在2011年下降到僅有60%，甚至不及2008年80%的平均水平。其中，鋼鐵、有色、船舶等被列入產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃中的行業(yè)產(chǎn)能過剩情況最為嚴重。二是，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象進一步惡化。由于產(chǎn)業(yè)政策以拉動短期投資為主要著力點，2010年和2011年投資率分別高達47.2%和47.3%，比危機前上升了6.5個百分點左右，為改革開放以來的最高點。此外，為配合產(chǎn)業(yè)政策落實，地方政府過度擴張舉債規(guī)模，導致債務(wù)問題逐漸凸顯。審計署數(shù)據(jù)顯示，2010年底地方政府負債規(guī)模達到10.7萬億元，較2008年翻了一倍。

綜上所述，產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)繼續(xù)承擔“穩(wěn)增長”等具體的宏觀調(diào)控任務(wù)，因而需要大幅弱化產(chǎn)業(yè)政策的宏觀調(diào)控職能。不僅如此，產(chǎn)業(yè)政策本身也不應(yīng)繼續(xù)對新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景與方向做出明確判斷，不應(yīng)過多干預(yù)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。對于前者，技術(shù)創(chuàng)新具有高度不確定性，是不可預(yù)測的。上世紀90年代日本將重點放在人工智能技術(shù)上而錯失IT技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等主流領(lǐng)域的發(fā)展機遇等大量例子表明，要準確預(yù)言未來的科技走向可能只是個天真的童話。對于后者，當前中國產(chǎn)能過剩等結(jié)構(gòu)失衡問題的關(guān)鍵是政府對市場機制的重視程度不夠，扭曲了要素價格，從而弱化了企業(yè)預(yù)算約束。因此，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重在深化以國企改革與要素價格改革為核心的市場化改革，而不能依靠產(chǎn)業(yè)政策。未來，產(chǎn)業(yè)政策一方面應(yīng)該致力于推動基礎(chǔ)性科學研究的發(fā)展，著力縮小中國與發(fā)達國家在核心技術(shù)層面的差距。另一方面應(yīng)該以放松管制和促進競爭為核心，從而促進中國長期經(jīng)濟增長。

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