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　　  由電監會時代的“政監分離”到“政監合一”，目前，我國正進入能源行業管理與市場監管融合的新階段。監管領域也從單一的電力監管向整個能源系統拓展，監管范圍延伸到能源規劃、政策、安全和重大項目的后續監管。在能源管理形態上，我國形成國家能源局、派出機構、地方能源局“三條腿”走路的新模式。

　　然而，現行能源管理體制和監管制度還不能很好適應未來能源可持續發展的需要，在監管法律構建、監管機構設置、監管職能配置、監管力量建設、監管政策協調等方面仍存在諸多問題，表現在：

　　能源監管相關法律法規體系不完備。首先，缺乏能源基本法，能源法律體系不健全。其次，能源立法的速度跟不上實際發展的需要，立、改、廢三種立法方式不能很好地結合。第三，能源立法比較粗糙，可操作性差。此外，能源監管機構的法律性質和法律地位并不統一。

　　能源監管職能與政策制定職能混淆。大部分監管機構仍然沿用傳統政府管理部門的模式，受到政府行政管理部門的強有力制約。在實際執行中，能源監管和政策制定職能仍然存在混淆，政監不分。

　　能源監管機構設置和職能配置分散。一方面，我國能源行業監管機構設置過于分散。另一方面，我國能源監管機構的設置缺乏應有的穩定性。能源監管機構設置的分散必然導致職能配置的分散。

　　能源監管綜合協調能力不強，監管力量薄弱。表現在以下幾方面：一、政策執行能力不夠，存在“重審批、輕監督”現象。二、社會性監管不夠，造成重生產輕消費、重供應輕節約的現象。三、專業監管人員嚴重短缺，不能適應監管專業化的需要。

　　隨著能源行業不斷發展、能源管理體制改革不斷推進，能源監管成為大勢所趨。中國不僅需要借鑒國外的成功經驗，更需要從現實出發，以提高政府能源管理效能和監管能力為目標，通過不斷的體制和機制創新，逐步建立起符合能源可持續發展要求的現代管理體制和監管制度。

　　完備能源監管法律體系，規范監督行為。從國際經驗來看，能源立法是確立監管機構合法性的普遍做法，統一的能源法對能源監管機構的定位和監管體系的建設具有綱領性的作用。在我國的能源立法的建設和完善中，需要對國家的能源管理體制、能源監管機構、能源管理部門及其職責、能源監管機構及其職責、能源市場等有一個明確的定位，也就需要一部既有綜合型又突出重點、既有政策指導性又有法律規范性的、具有中國特色的能源基本法。在能源基本法之下，需要制定下位的能源管理法規、監管法規和能源市場發展條例，從而構建統一規范的能源監管法律體系，提高能源監管的執法能力和執行效力。然而，由于法律制定程序復雜、時間較長，在完善能源監管立法的過程中，可以參照已經實施的電力監管辦法，先從制定相關的監管條例開始，待時機成熟再逐步過渡到國家基本法。與此同時，能源監管立法需要緊緊把握能源監管及其立法的發展規律，借鑒世界發達國家能源監管立法的先進經驗。

　　優化能源監管職能配置，調整監管機構設置。能源監管是基于確保國家能源安全、促進能源市場化改革、節約能源、提高能源效率和保持能源可持續發展的現實需要。在現階段，我國能源監管職能的配置應當處理好以下三對關系：第一，能源監管機構和能源政策部門之間的職能配置關系；第二，能源監管機構和其他監管機構之間的職能配置關系；第三，中央能源監管機構和地方能源監管機構之間的職能配置關系。

　　基于此，筆者認為，我國能源監管機構設置的基本思路如下：首先，設立獨立、專業的能源監管機構是大勢所趨，符合能源市場進一步發展的需要。監管機構的獨立性是核心，是其有效履行監管職責的前提條件。第二，采取循序漸進的改革思路。我國能源監管機構改革的任務具有長期性和艱巨性，設置不同過渡方案是比較務實的，也需注重改革方案的可操作性。第三，根據能源監管的基本分類設置不同的監管機構，并充分考慮不同監管機構設置模式的優劣。第四，理想的方案是綜合的能源監管機構模式。大多數學者意識到了對能源行業實施統一監管的重要性，因為這有利于形成和執行統一的能源監管政策，避免行業分割、監管職能相互沖突現象的發生。

　　提升能源監管格局體系，完善監管協調機制。我國現代能源監管體系建設滯后，監管規則不完善，監管機構不健全，從而延緩了能源行業有效競爭格局的形成，使能源市場發展總體效率低下、服務價格不合理、行業發展受制約、消費者權益受損等問題得不到有效解決。只有建立現代監管體系，制定統一的市場準入規則和行業行為規范，才能夠從根本上推進政府能源管理體制改革。

　　有效的能源監管還需要完善能源監管協調機制，加強各能源利益相關者之間的協調。我國各省市的經濟發展程度不均衡，能源開發、生產和消費也處于不同的發展階段，需要科學確定能源監管權力的橫向和縱向劃分，在不同監管部門和監管機構之間合理分配監管權力。其次，更要加強不同監管機構之間的分工協作，特別是加強能源領域的上下游監管協調、加強能源產業的經濟性監管和社會性監管的協調。再次，需要建立多層次、全方位的協作機制，如建立一些合作協調機構和會議制度，來協調各方的利益，解決可能會出現的矛盾和沖突。此外，還可以以不同門類能源的共性為基礎、以不同門類能源之間的相互關系為協調的紐帶，利用一體化的綜合管理運行機制對不同門類的能源實行統一監管，以提高效率、降低成本。

　　促進能源監管工具革新，全面提高監管能力。黨的十八屆三中全會為能源市場化改革指明了方向，也對能源監管工作提出了更高要求。國家能源局在轉變職能、簡政放權的同時，必須加強對政策法規執行情況和市場行為的監管，及時矯正市場失靈，維護市場秩序，確保“權力和責任同步下放，調控和監管同步加強”。

　　促進能源監管工具的革新、實施多樣化的管理手段是提高能源年監管能力的重要環節。為了科學、合理、髙效地實施能源監管，許多國家的政府都采用了強制與引導相結合，監管與開放相統一，立法、行政、經濟等多種手段并用的監管方式。如加拿大政府在能源開發領域，監管政策的基本目標是構建開放的市場框架，堅持效率與公平的原則，注重健康、安全和環保。在這一目標下，能源監管機構依據相關法律法規頒發市場準入許可證，并對所涉及的土地征用、環境保護、地下資源所有權收益、礦區使用權轉讓及相關居民利益等問題進行監督檢查，而對開發投入、價格形成等則實行市場化運作。

　　除了監管工具的革新之外，加強能源監管能力建設還可以從以下方面展開：第一，進一步建立和完善能源監管法律法規體系，及時修訂相關規章制度，完善能源監管標準化工作機制，探索開展能源監管標準化工作，促進監管工作規范化。第二，理清監管工作程序，健全閉環監管工作機制，在規劃、政策和項目核準等方面，形成制定、檢查、反饋、處理、完善的閉環，實現能源管理與監管的有效銜接。第三，完善能源監管報告制度，定期發布年度基本監管報告和重點專項監管報告，披露問題，實施處罰，督促整改。第四，加強能源監管信息系統建設，建立能源企業定期報送能源供需信息制度，準確掌握能源供需情況。第五，加大能源監管學習培訓力度，切實提高監管人員素質。

　　（鄭新業系中國人民大學國家發展與戰略研究院能源與資源戰略研究中心主任、中國人民大學經濟學院副院長）

（原文鏈接 http://www.cnenergy.org/dujia/201503/t20150316_349884.html ）