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   隨著霧霾問題的日益嚴峻，環(huán)境保護成為中國政治經(jīng)濟生活中的一個關(guān)鍵詞。而環(huán)保部作為環(huán)境的監(jiān)管治理機構(gòu)，也越來越被重視。約談，重點監(jiān)控，成為今年環(huán)保部主要的工作方向。雖然民眾普遍有著環(huán)境改善意愿，但對于不同地方和不同的民眾，又有著不同的反應(yīng)。近期，山東臨沂地區(qū)因“環(huán)保風暴”帶來的經(jīng)濟壓力，已經(jīng)引起了社會反彈，這是一個必須引起關(guān)注的案例。環(huán)保誘發(fā)的區(qū)域社會意見分化，在全世界都是普遍問題。但是對于目前正在積極促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的中國而言，此種分化的代價則明顯過高，如何面對環(huán)境保護中的沖突與爭議，中國的環(huán)境保護究竟應(yīng)怎么走，是我們不得不面對的問題。對此，南都專訪了中國人民大學經(jīng)濟學院副院長鄭新業(yè)教授。

   環(huán)保和經(jīng)濟增長并非直接相關(guān)

   南方都市報(以下簡稱南都)：加強環(huán)境保護是今年一個主要的施政方向，環(huán)保部不斷地約談地方，并對一些地區(qū)轉(zhuǎn)向做整頓。但是我們也看到一些反彈，比如山東的臨沂地區(qū)就出現(xiàn)了對環(huán)保治理的反彈，作為重污染地區(qū)的華北，這樣的情況在華北是否會普遍化？

   鄭新業(yè)：值得說明的是，從臨沂官方給出的數(shù)據(jù)看，臨沂的經(jīng)濟和財政指標還是不錯的。有人覺得數(shù)據(jù)灌水。不過，我覺得財政數(shù)據(jù)灌水的可能性不高。當然，臨沂環(huán)保治理是否帶來經(jīng)濟下滑并不重要，個案本身對全局的意義有限。我們不能從個案來推測全局，因此，臨沂無法證明華北乃至全國都存在這樣的問題。從方法論的角度看，目前臨沂的企業(yè)關(guān)閉，出現(xiàn)了失業(yè)人群，這究竟是因為經(jīng)濟下滑還是環(huán)保，我們必須要分清。就像北京的O PE C藍一樣，那些天的藍天白云到底是因為風大，還是因為臨時關(guān)停了工廠？這就需要對因果關(guān)系進行定性分析了。

   南都：盡管是個案，但目前看來，環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展之間確實有著沖突，這一問題應(yīng)該如何處理？

   鄭新業(yè)：很多人認為環(huán)保會對經(jīng)濟發(fā)展造成不利影響，特別是在經(jīng)濟下行的時候，抓環(huán)保對經(jīng)濟增長是非常不利的。理論和事實都不支持這樣的邏輯。首先，從單個企業(yè)看，環(huán)境治理的確會對企業(yè)產(chǎn)出造成影響，短期內(nèi)會造成該行業(yè)的產(chǎn)量下降，進而導致特定行業(yè)價格水平上漲。這兩種疑慮在政策制定者和民眾間都普遍存在。短期看，部分重污染企業(yè)會受到一定的影響。從中長期看，那些受污染負面影響的企業(yè)和行業(yè)會增長，環(huán)境治理因此并不必然導致經(jīng)濟增長緩慢。環(huán)境治理會改變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，更為重要的，污染下降讓經(jīng)濟增長的成功變的更加真實，把無效增長的水分給擠掉了。污染下降了，身體健康了，勞動生產(chǎn)率上升了，不必要的支出也會減少，口罩也就不再是日常必需品了。空氣凈化器也不需要了。舉個例子，盡管你的工資漲了，但因為環(huán)境的問題，你必須要拿出一部分錢去買口罩、空氣凈化器。口罩和空氣凈化器實際就是經(jīng)濟增長的副產(chǎn)品。這僅僅是對居民而言，對企業(yè)而言就更直接了。因為重污染，企業(yè)必須要承擔大量脫硫脫硝的成本和污水處理等成本，直接壓縮了企業(yè)的利潤空間。對政府而言，因為污染引發(fā)了很多慢性疾病，則必須要增加公共醫(yī)療補貼。還得花大錢興建污染處理廠等。政府左口袋收入在增長，右口袋支出也在增長。總之，環(huán)境治理對于經(jīng)濟增長的效應(yīng)不一定，但對于全社會的發(fā)展卻是大大促進的。環(huán)境治理是實現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量提升的利器。

   南都：那么怎么看環(huán)保部目前的約談方式？

   鄭新業(yè)：我對環(huán)保部現(xiàn)在的治理措施并不看好。當前環(huán)保政策的三大特征，工具仍然是以數(shù)量控制為主，價格和稅收杠桿作用微弱；在覆蓋范圍上以局部為主；以單一做法為主，鮮有一攬子的政策組合。

   以約談的方式施加壓力給地方政府，進而采取關(guān)閉企業(yè)的方式，難以達到污染治理的目的。在經(jīng)濟下行的時候，人們擔心，如果對所有重污染產(chǎn)業(yè)進行數(shù)量控制，對經(jīng)濟的影響會不會太大。政府因此采取了約談部分地區(qū)的做法，以圖控制污染治理對經(jīng)濟和就業(yè)等的影響。而在地區(qū)選取上，又盡量避免蘇州和東莞等污染量大，但經(jīng)濟體量也大的地方，主要選擇臨沂、安陽、駐馬店等污染不大，但經(jīng)濟規(guī)模也不大的地方。

   姚明做了個廣告“沒有買賣，沒有殺戮”。對于水泥、鋼材、陶瓷和玻璃等污染性產(chǎn)品也是如此。沒有需求就沒有供給。關(guān)閉特定地區(qū)企業(yè)的做法不能有效降低污染產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量。只要市場對污染性產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品有需求，關(guān)閉部分地區(qū)的企業(yè)是無濟于事的。道理很簡單，“數(shù)量控制加上區(qū)域性選擇”做法下，需求不下降，被約談地區(qū)產(chǎn)量下降，產(chǎn)品需求轉(zhuǎn)而到了其他正常生產(chǎn)的地方，減排的目標就達不到。只要有需求，哪怕是鋼產(chǎn)量最大的唐山將所有鋼鐵工廠都關(guān)停，鋼鐵產(chǎn)量也不會下降，產(chǎn)量由唐山轉(zhuǎn)移到邯鄲或者萊蕪等城市而已。

   治理不能富人生病窮人吃藥

   南都：但是我們也能看到區(qū)域差異非常大，大部分的欠發(fā)達地區(qū)似乎更在意經(jīng)濟發(fā)展，這些地區(qū)目前又是環(huán)保部重點監(jiān)控的地區(qū)，這一矛盾應(yīng)該怎么解決？

   鄭新業(yè)：這一點非常重要，更嚴重的問題在于不同地區(qū)的人，對于污染的容忍程度是不同的。越是富裕地區(qū)的人，越希望空氣質(zhì)量好；越是生活在落后的地方的人，則越能容忍環(huán)境污染。環(huán)境是一種商品，既有收入效應(yīng)又有替代效應(yīng)。現(xiàn)在環(huán)保部約談的地區(qū)，大部分都是經(jīng)濟落后的地區(qū)，這些地區(qū)恰恰是對環(huán)境污染比較有承受力的地區(qū)。所以在臨沂被約談并采取了一些措施之后，當?shù)胤磸椃浅＜ち乙苍谒y免。這并不是說當?shù)厝藢Νh(huán)境沒有要求，而是說如果讓他們因此而犧牲經(jīng)濟收益，那么他們是不愿意的。環(huán)境改善了，但是我失業(yè)了，這就不可以了。從情況看，環(huán)保部目前找的地區(qū)，大部分居民都是看中環(huán)境質(zhì)量改善，但更重視就業(yè)和工資。

   南都：這一問題似乎并只存在于中國，美國最高法院最近也否決了空氣保護法，理由是妨礙區(qū)域發(fā)展，那么中國也面臨同樣的情況，區(qū)域和總體間該如何做調(diào)整呢？

   鄭新業(yè)：我的建議是設(shè)定基準線，就像公共服務(wù)均等化一樣，環(huán)境作為一種公共品也應(yīng)該均等化。因為環(huán)境問題不是一個區(qū)域性的問題，我們現(xiàn)行的環(huán)保法規(guī)定各區(qū)政府對本地區(qū)的環(huán)境負責，這是不可能的。北京市就無法對北京的空氣質(zhì)量負責，因為空氣是流動的。因此，選擇這些區(qū)域做約談，可能不能解決問題，就算有成效，這些地方的人也不感謝，所以環(huán)保部這個數(shù)量控制為主，加上選擇區(qū)域約談的方案不是好方案。最關(guān)鍵的是不同收入的人群，對環(huán)境的需求不同，這種方案無法解決這個矛盾。現(xiàn)在的治理方式就是富人得病，窮人吃藥。站在北京，你會覺得唐山為什么那么糟糕，但是在唐山自己看來，自己選擇重工耗能產(chǎn)業(yè)很正常。這就很難有所謂的誰正義，誰不正當?shù)膯栴}。富裕群體對環(huán)境的高要求與低收入群體對環(huán)境的低敏感性不相匹配，污染治理的收益和成本也不能相匹配，這也是現(xiàn)行環(huán)保政策造成的問題。如果這些問題不解決，那么整個環(huán)保政策實際也就推動不下去。

   南都：那么如何看環(huán)保部目前的主要措施，以及未來的政策走向呢？

   鄭新業(yè)：總體而言，有些政策是可以的，有些政策則問題較多。對于環(huán)保，我們應(yīng)當平衡的看，從增長的角度看，從長遠目標看，從發(fā)展的角度看。但是我們的管理方式需要從數(shù)量管理過渡到價格管理，讓環(huán)境服務(wù)的買者和賣者進行交易。沒有需求，就沒有污染。上漲的價格會降低需求，更重要的是，讓買和賣的共同承擔成本。上漲的價格讓住房子的和為房子提供材料的一起承擔環(huán)境成本。怎么顯現(xiàn)價格呢？可以通過環(huán)境稅把價格漲上來，讓需求者來承擔環(huán)境治理成本。從區(qū)域治理角度講，環(huán)保部應(yīng)從高耗能大省著手，從蘇州、東莞開始環(huán)境治理，這些地方既是高污染高耗能大戶，又有承擔污染治理的能力，作為區(qū)域選擇是有意義的。除此之外，要解決人群之間的不匹配，可以采取一些補償約束制。比如可以要求山東集中處理污染問題，從省級預算到中央預算做三年或五年的補償條款，測算出具體的損失，給予一定的補償，每年不斷降低補償額，到時間就結(jié)束。這樣既減少社會動蕩，也能讓低收入群體也能得到經(jīng)濟回報。

   環(huán)境治理需要價格手段

   南都：但是不同地區(qū)不同人群對環(huán)境污染的容忍程度不同，應(yīng)該如何解決？

   鄭新業(yè)：這個問題很重要，目前我們沒有一個機制能體現(xiàn)不同群體對環(huán)境的偏好變化，也沒有一個機制能讓你給出自己可承擔的污染治理成本。比如北京對于污染的治理，肯定是污染越少越好，但是如果北京知道自己需要支付的成本之后，那就是另一回事了。污染必然付出代價，但是大家愿意承受代價與否就是兩回事了。這個問題很重要，但是我不知道如何劃定污染治理基準線，是幾條線合適，還是區(qū)域標準差異合適？而且很難確定出一個對個體傷害的均化成本，如空氣污染能致死多少人？所以這里就有了公眾偏好的確定問題，一般最后都是以精英決定的方式解決，但是精英無法了解更多人的偏好。

   南都：目前我們的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)是否有能力找到并發(fā)掘出來這些偏好呢，如果我們忽視這些差異會有什么樣的問題？

   鄭新業(yè)：目前環(huán)保部的環(huán)境治理方式?jīng)]法測算偏好，雖然人人都有環(huán)境改善的意愿，但是加上成本之后，這個意愿就會發(fā)生重大變化，環(huán)保部多強調(diào)意愿，很少去考慮成本，哪怕最基本的實驗測算也沒有做過。現(xiàn)在的措施雖然和環(huán)境保護的總目標沒有背道而馳，但是效果并不明顯。臨沂這次反映出來的問題，也值得環(huán)保部注意。我們必須要從發(fā)展的角度看環(huán)保，而不是單純從經(jīng)濟增長的角度看。一定要讓買的人承擔成本，而不是簡單地使用目前的政策工具，對利益受損群體則需要有相應(yīng)補貼。之前社會輿論一直傾向要增強環(huán)保部的能力，讓環(huán)保部長出牙齒，但是目前看來環(huán)保部的政策工具很有限。所謂的約談，仍然是國務(wù)院的權(quán)威。如果這種情況不改善，再出現(xiàn)一輪環(huán)境修法運動，單純地在一個方向加強環(huán)保部的能力，又沒有實際解決棘手的問題。如果不建立市場價格機制，僅僅是約談關(guān)停，是不能解決任何問題的。

   南都：那么哪些政策是相對而言，比較能避免這些問題的呢？

   鄭新業(yè)：目前已經(jīng)開始著手制定環(huán)境稅了，這是正確的方向。再一個就是約談就需要約談能起作用的地區(qū)。華北就必須要約談河北、山東，華東就對無錫、蘇州重點照顧，華南則要對廣東、浙江這些污染大戶首先約談。此外就是要有環(huán)境財政轉(zhuǎn)移支出，對一些地區(qū)要有排污補償機制。政策從來不是單一政策，而是一個政策包。

   環(huán)保部必須優(yōu)化結(jié)構(gòu)淡化指標

   南都：一直有意見認為環(huán)保部不應(yīng)該按照行政區(qū)劃來做層級安排，為了加強環(huán)境治理，是否環(huán)保部本身的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該調(diào)整？

   鄭新業(yè)：環(huán)保是一個區(qū)域問題，而不是一個行政層級劃分問題。像長江黃河，這樣的大河治理問題，應(yīng)該是中央直管。還有類似的京津冀的空氣治理，不可能是哪個地方的環(huán)保部門能解決的。當然目前也有一些類似機制，環(huán)保部有華北督查中心，但是這個中心并沒有成為一個行政實體。跨區(qū)域的省級環(huán)保機構(gòu)有意義，但是市縣級的環(huán)保局實際沒有存在的必要。整個環(huán)保機構(gòu)的重構(gòu)是必須的，必須要按照環(huán)保治理的需求來建立機構(gòu)。河流治理最典型，省內(nèi)河流，應(yīng)該是省一級直接來管理；跨省區(qū)的河流治理，就應(yīng)該是中央直管了。只有這樣，基層的環(huán)境治理力量才能真正的調(diào)動起來，否則地方以鄰為壑是很可怕的。

   南都：除了這些組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整之外，環(huán)保部本身還有哪些能力加強的方向呢？

   鄭新業(yè)：行政機構(gòu)重劃還是比較簡單的事情，環(huán)保部目前最大的問題有三個。第一是法源問題，第二是沒有設(shè)備能力，第三是沒有人員。測算污染，判定污染，并且執(zhí)行處罰，這都需要環(huán)保部增強自身能力。對于環(huán)保部而言，這就需要授權(quán)，這就有法源問題。環(huán)境治理不能單純說幾年內(nèi)實現(xiàn)什么樣的目標，你很難給出一個各方認可的測算結(jié)果。把指標壓到具體工作年限，只能激勵地方造假，而中央很難去檢查是否造假。工廠指標數(shù)據(jù)都是地方才掌握的。另外就是需求決定了污染，華北地區(qū)對北京的能源供給，造成了華北的污染，所以只要北京的需求放在那里，就不可能單純?nèi)ソ鉀Q華北的污染源問題。

   南都：目前的環(huán)境治理中，指標管理仍然是重點，特別是量化指標，幾年內(nèi)完成多少減排任務(wù)，這反復被詬病，但是另一方面，我們又存在監(jiān)管指標落后的問題，比如pm 10和pm 2.5的爭論，應(yīng)該如何解決？

   鄭新業(yè)：環(huán)境質(zhì)量的指標和治理指標量化是兩個不同的問題。前者需要加強，擁有更多的直接數(shù)據(jù)，了解更多的問題，測算具體治理投入的成本和收益，這樣我們才能制定有效的政策。但是環(huán)境治理的指標量化，了解某地區(qū)多少年具體完成多少任務(wù)，這是沒有意義的。環(huán)境治理不是一段時間可以解決的，而是應(yīng)該找到一個價格機制，讓市場治理開始發(fā)揮效能。人人都有改善環(huán)境的意愿，但是我們更需要讓有強烈意愿的人開始付費。

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