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如何制定產業政策，如何實施產業政策，如何使產業政策真正能夠推動產業發展，是產業政策不可回避的關鍵問題。就這些問題，本刊專訪了中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長劉元春。

動能轉換期如何制定產業政策

《新理財》：目前對產業政策產生了較為廣泛的爭議，您怎么看產業政策？

劉元春：現在對產業政策的爭論，不是要不要產業政策、要不要弱化產業政策的問題，而是涉及到改革方向的問題，涉及到市場與政府發揮作用多與少以及如何銜接的問題。因此，這可以看成一個思潮的反映。從大背景看，2008年全球金融危機的爆發，意味著全球化市場體系出現了失靈，要相對強化政府作用的力度。但強化政府作用力度從什么地方著手？是直接救市，還是借助產業政策來全面重構經濟，還是政府取代市場進行全面管制？這也會產生一些分歧。

目前來看，有一些共識大家一定要明確。第一，任何國家在某一個發展階段都有一整套產業政策。第二，在危機救助過程中，政府主導下的產業政策會是一個必然的政策選擇。第三，任何以趕超為主題的產業政策，無論其是政府導向型還是市場導向型，如果沒有因勢而導，而是僵化地、片面地進行泛化，必定會導致產業政策失靈。也就是說，不僅有傳統意義上的市場失靈、政府失靈，也更存在產業政策失靈的問題。第四，在不同的發展階段，產業政策的內涵、支持方式是有絕對差別的。第五，產業政策既可以通過我國國有企業模式進行傳導，也可以通過日本的政府加財閥體系傳導，通過韓國的政府加家族企業的模式傳導，也可以通過類似德國的傳統的或經典的國家資本主義的方式傳導。也就是說，產業政策傳導的模式在不同時期有不同的衍生品，沒有絕對的定勢。最后，產業政策要想取得很好的成效，必須要立足于全球化，必須要適應于戰略型產業的特性，不是任何產業都適合利用產業政策來推動的。

《新理財》：既然產業政策如此重要，如何才能確定哪些產業需要產業政策推動？

劉元春：產業政策中的產業要求要有幾個特性，首先要有大量的進入成本，有前期投入的沉默成本；同時，有大量先期的通過市場無法承擔的風險，而通過政府的力量，能克服市場在配置制資源上的缺陷，使這類產業能夠市場化、商業化、規模化。

而產業政策中所確定的產業定位，第一，要看它是不是幼稚產業，是不是在競爭中很容易受到國際競爭的沖擊，導致其無法正常地成長，從而不能具有相應的競爭力。第二，創新型技術和顛覆性技術具有先導性和不確定性，雖然現在有風投等很多創新風險的分散體系，但并不是任何風險都可以通過市場來分散掉，這時可能要借助政府。第三，在存在明顯的規模經濟進入障礙的一些產業，市場很難自發完成的，可以通過產業政策來解決。第四，在一些特殊時期如戰爭時期、經濟危機時期，企業不敢進入很多產業，也可以借助一些產業政策的扶持，來推動整個經濟運行，形成一種新動力。

《新理財》：您提到產業發展具有很多不確定性，尤其是在當前新舊動能轉換時期，未來發展方向還不明確，怎樣才能使產業政策真正切合產業發展？

劉元春：張維迎教授提出政府、專家、企業家等都不能制定產業政策，他的理論建立在我們的信息是不可知的。這個前提成立，他的理論是成立的，因為如果所有的信息都是不可知的，市場當然是最好的分散信息和處理信息的體系。

但事實上，人類在很多發展方向上并不是信息完全不確定，對一些趕超國家、后進國家來說，未來的競爭方向、本國具有比較優勢的產業定位，以及技術發展的方向，大部分都是明確的。而如果這些后進國家的市場體系不完善，不足以很好地進行相應的資源配置，完成技術的學習、規模經濟的形成、資金和人才的積聚，這時就要政府制定相應的產業政策，來實現這些目標。

在當前新舊動能轉換期，制定產業政策是必要的，因為動能轉換期往往是市場失靈全面爆發的一個點。大的經濟危機往往都是在動能轉換出現問題的時候爆發的，意味著大的市場失靈的爆發，這時需要政府切入。同時，在未來發展方向不太明確的時候，國家產業政策的要求更高，需要利用半市場的機制體制、政府的體制，多層面地進行探索。

從我國來講，第一，要通過五年規劃、中期產業規劃，有意識地進行轉型，進行市場救助。比如去產能、補短板都是很明確的產業政策，可以根據現在的供求狀況做一些文章。第二，可以圍繞未來技術發展可能的方向，建立相應的產業激勵、補助的體系。比如幾大戰略型新興產業，可能是大家希望有所突破的領域，但其中存在著很多風險，需要國家進行激勵，引導大家在經濟低迷期做一些產業的創新和探索。

從世界史看，英國、美國、德國、日本等國家，早期發展都借助了大量產業政策，即使在一些先導型產業上，也會由政府進行投資。只有當產業政策發展到一定階段，也就是靠近世界發展前沿時，很多產業發展才需要依賴于市場的選擇與市場的創新。

產業政策如何真正有效

《新理財》：在制定產業政策時，您覺得哪些因素是最關鍵的？

劉元春：好的產業政策一個很重要的因素，是必須建立在一個良治政府、一個有能力的政府體系架構上。首先，產業政策與經濟發展模式、發展方向以及政府自身執政的基礎、利益是相契合的；其次，政府能夠動員專家團隊，洞悉世界產業發展的方向、本國各種稟賦和趕超能力；第三，能夠在宏觀上做出決策，同時動用資源、配置資源；第四，能夠很好地與市場相契合，利用市場力量，把產業政策很好地嵌入世界經濟運行網絡中，借助市場來激發微觀主體的動力，克服宏觀戰略制定中的一些不足。也就是說，政府制定產業政策需要具備很多條件，在這一方面，林毅夫教授可能走到了另一個極端。

簡言之，政府首先有意愿制定產業政策，其次有能力實施產業政策。這兩個要求是很高的，所以產業政策真正發揮作用的國家還是少數。非洲、南美很多國家也曾制定了很多產業政策，甚至向我們學習制定了很多五年規劃，最后發現，因為政府能力不夠，反而陷入了腐敗的泥潭。

《新理財》：在產業政策實施過程中，需要注意哪些問題？

劉元春：從全世界看，我國應該說產業規劃還是做得很好的。當然肯定有很多問題，比如過度行政化地去產能、運動式地去產能肯定是有問題的。任何一個產業政策，特別是中短期的產業政策，要順應市場的變化，順應世界分工體系的發展潮流，否則是有問題的。另外，在一些戰略型新興產業方面的投入也出現了一些問題。

目前對產業政策詬病比較多的一個地方，就是國家制定產業政策沒問題，國家依據產業政策進行一些資源整合也沒問題，但這種資源整合的方式是什么？是嵌入到市場里面，還是脫離市場來進行；是嵌入世界市場體系，還是要形成一個自我產業完善的循環？這涉及到發展戰略的選擇。同時，產業政策實施的載體是什么，是國有企業還是民營企業？這可能是大家還沒有把窗戶紙捅破的地方。

比如國家建立風險投資基金是要利用市場，激勵社會對一些前沿性產業進行探索。如果把這一任務交給國有企業，可能很多國有企業承擔不了，最后就會出問題。再如，一些基礎性理論、基礎性技術的研究突破，國有企業和市場可能都完成不了，這就要建立國家實驗室，通過國家力量來實施。

現在大家感到很頭痛、很擔憂的一件事，就是國有企業改革方向不明確。而且國有企業過度承擔了一些產業政策，會壓縮民營企業的生存空間，不能在微觀上真正激活經濟主體在產業追趕、產業創新方面的動力。從這方面看，張維迎教授的觀點雖然是在假設的前提條件下把一個邏輯推到了極致，但仍得到很多人的支持，就是因為這種觀點代表了一種情緒，代表了對目前一些產業政策實施上存在問題的疑慮。

公共經濟學理論說得很清楚，市場與政府都有失靈，一個良性的資源配置，需要在政府失靈與市場失靈之間形成一個很好的平衡，不能走極端。所以產業政策實施的核心要點，是如何動態地把握這個平衡點，如何真正分層地、動態地利用各種資源配置的工具，發揮市場、政府體系及國有企業等各個層級上的功能。

原文鏈接：http://business.sohu.com/20161012/n470104389.shtml