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四萬億屢調只為防“跑偏”

新中國成立以來最大規模的政府投資盛宴的開場白異常簡短。2008年11月5日，國務院常務會議宣布，四萬億“出手要快，出拳要重，措施要準，工作要實”。快字當頭，各省開始“跑部錢進”。

　　四萬億搶“餑餑”

　　搶立項

　　從2008年11月初到2009年3月初的4個月內，超過11萬個四萬億投資項目在各地涌現。很多項目除了勉強能夠應付上一份項目計劃書，其余的總體規劃設計、可行性研究報告都已來不及準備。往往是項目必備的程序尚未完成，中央財政資金即已到位。至2008年底，第一筆四萬億中央財政資金1040億流向了地方。

　　疲于審批

　　在2008年的最后一個月完成1040億投資項目的審批，令諸多審批門檻成為虛設，同時也讓國家發改委投資司的20余名公務員不堪其負。

　　審批下放

　　進入2009年，投資司改變策略，全年總計4875億的投資分4次下發，但審批權卻下放給了各省、直轄市、自治區發改委，快字依舊當頭。

　　即使將審批權下放到省，很多項目依然是一筆糊涂賬。“真實的情況，只有縣里最清楚”。中國投資協會會長張漢亞表示。

　　虛報項目

　　之前60年間“跑部錢進”的諸多離奇古怪的招數開始集中上演。建一所普通的小學需要20萬，縣里前年報了張莊小學，次年把名字換成李莊，今年再換為趙莊，3所學校都是一處地址，國家發改委和省發改委面對著超過11萬個有可能是捉迷藏的項目，卻查也查不過來。

　　[博弈1]

　　地方政府：上調投資概算

　　“大項目造假不易，但小項目就不同了”，東北某省發改委官員說，“最簡單的辦法就是編，誰會編、誰能編，誰拿到的錢就越多”。

　　招數層出不窮。資金短缺的背景下，地方政府往往在只擁有一個項目配套資金的情況下，向中央申報2-3個同等規模項目。審批機制在2008年末和2009年上半年的“松口”令很多根本無法完成的項目就此上馬。此時，地方政府已然摸準了中央政府的脈象，進而祭出“調概算”這招。

　　進入2009年初夏，國家發改委發現，越來越多的四萬億項目在中央資金到位之后迅速報請“調概算”，一個項目動輒就因為地質、地價、拆遷、人力成本等各種理由概算翻番。

　　中央應對：重點保在建項目

　　不得已，國家發改委于2009年6月15日下發了關于加強中央預算內投資項目概算調整管理的通知（發改投資[2009]1550號），明確要求：申請調整概算的項目，凡概算調增幅度超過原批復概算10%及以上的，國家發改委原則上先商請審計機關進行審計，待審計結束后，再視具體情況進行概算調整。

　　國家審計署于2009年5月18日發布的一則公告佐證了這一現象。在這份名為《關于中央保持經濟平穩較快發展政策措施貫徹落實的審計情況》的報告中披露，截至2009年3月底，審計抽查的18個省（自治區、直轄市）335個新增投資項目，中央投資資金平均到位率為94%，其中有的項目按工程進度地方配套資金到位僅為48%。

　　2009年年底，國家審計署擴大抽查范圍之后發現，在中央擴大內需項目中，有90.07億元地方政府配套資金尚未落實到位，占應配套資金總額的45.58%。地方資金“空談”依舊。“這種事情實在怪不到地方官員的頭上”，重慶市下轄的一個縣的縣長告訴記者，“首先，中央與地方事權財權不匹配，地方事多而錢少；其次，官員考核體系中以GDP為優先；第三、工程已經上馬，如果就此停下，將會成為爛尾工程，造成銀行壞賬，中央和省里都不會袖手旁觀”。

　　2009年12月，中央經濟工作會議召開。地方政府對“爛尾工程”的甩手掌柜態度終于“逼出了”中央的新政策：投資重點用于完成在建項目，嚴格控制新上項目。

　　[博弈2]

　　地方政府：打時間差搶上項目

　　上有政策，下有對策。地方政府再次反應神速，紛紛于2010年元月的地方“兩會”期間推出新的投資政策。2010年，內蒙古自治區“力爭完成固定資產投資8700億元”，吉林省“計劃安排固定資產投資9500億元左右，力爭達到10000億元”，安徽省的指標更高，達到11000億元。“這是在打一個時間差，在全國‘兩會’召開之前，盡可能地擴大‘存量’，擴大‘在建項目’”。中國人民大學經濟學院副院長劉元春說。

　　進而，2010年的全國“兩會”將成為新一輪“在建”與“新增”、中央與地方博弈的舞臺。

　　“在了解了地方政府的這一操作之后可以看到，2010年一季度的GDP增速將因此高漲，后幾個季度會有所回落”，劉元春表示。

　　中央應對：淡化中央投資

　　“加強政府投資管理，從嚴控制新開工項目。”今年4月14日的國務院常務會議對投資政策的態度，繼續傳遞出政府投資逐步弱化的信號。

　　這也在一季度的數據中得到體現。今年前三個月，城鎮固定資產投資同比增長26.4%，增速比去年同期回落2.2個百分點。中央投資增速回落尤其明顯，一季度僅增長9.1%，遠低于去年同期30.4%的增速。

　　新項目開工開始踩剎車。今年前三個月，新開工項目計劃總投資約3萬億元，同比增34.5%，與去年同期87.7%高增長下的“大干快上”景象迥異。

　　從資金來源的細微變化，亦可看出中央投資暗收之意。

　　[后招]

　　四萬億后市將繼續調整

　　對拉動民間投資作用不大

　　2009年前三季度，投資貢獻率達到87%，消費貢獻率達到50%，而出口貢獻率為-40%。

　　“只是，投資與GDP的乘數效應，并不取決于投資本身，而是取決于邊際消費傾向”，劉元春說，“道理很簡單，如果消費上不去，即使投資再增加，它對GDP的拉動作用也呈邊際效用遞減之勢”。根據他和他的團隊研究，近10年來，投資乘數效應已從2.0降至1.63。

　　在劉元春主持的《中國宏觀經濟分析與預測報告》（2009-2010）中，通過數學模型的計算還得出結論：政府投資對拉動民間投資的作用很小。

　　在中國經濟重回上升空間之后，結構調整的呼聲越發高漲。但是，包括馬曉河、劉元春在內的一批經濟學家卻道出了中央政府此時調整四萬億投資計劃的兩難境地。一方面，投資為主導的模式難以持續；另一方面，高達50%左右的高儲蓄率又必將推高投資傾向，進而引發通脹等系列難題。

　　“兩難之下，只有社會領域改革才是突破口”。劉元春說。而馬曉河則表示，中央經濟工作會議提出的城鎮化道路，正是社會領域變革的重要路徑。

　　宏觀調控工具微調已箭在弦上

　　這一方向上的調整，在2009年度中央經濟工作會議上均有體現：要突出財政政策實施重點，加大對民生領域和社會事業支持保障力度，增加對“三農”、科技、教育、衛生、文化、社會保障、保障性住房、節能環保等方面和中小企業、居民消費、欠發達地區支持力度，支持重點領域改革。

　　2010年，四萬億投資中央資金達到5722億――一如張平在3月6日所言，民生工程比重有所上升，而基建工程比重有所下降。特別是，在整個2010年，新增基建項目為零。

　　已然發生的財政政策之變，在1994年金融體制改革之后，與貨幣政策已無名義上的關聯。在那之前，銀行放貸額度與投資額度直接掛鉤。

　　因應對CPI于2009年11月轉負為正的壓力，2010年1月18日和2月25日，央行兩度上調存款準備金率，單邊發出了信貸緊縮的信號。

　　政府統領之下，盡管2月底召開的中央政治局會議依然“積極財政政策和適度寬松的貨幣政策”老調重彈，但記者采訪的經濟學家們普遍表示，兩種宏觀調控工具根據不同形勢雙邊微調已是箭在弦上。

　　[成果]

　　中國經濟實現V形反彈

　　屢次調整以確保不“跑偏”，四萬億投資終見成效。

　　GDP增速連續6個季度下滑至谷底6.1%之后，于2009年第二季度止跌回升，并于年底完成“保八”目標。按照國際通例，經濟刺激政策效果在5-6個月之后顯現，正與四萬億投資計劃出爐的時間吻合。馬曉河等經濟學家表示，此前經濟衰退的“三碰頭”恰好變成了經濟企穩回升的“三碰頭”――經濟重回上升區間，信貸松綁釋放了原先被壓抑的經濟活力，加之四萬億的刺激，才最終讓中國經濟V形反彈。

　　舉措

　　防止新一輪“跑部錢進”

　　隨著2009年12月召開的中央經濟工作會議對四萬億投資做出方向上的調整，新一輪的“跑部錢進”序幕已經拉開。2009年度中央經濟工作會議提出，要突出財政政策實施重點，加大對民生領域和社會事業支持保障力度，重點用于完成在建項目，嚴格控制新上項目。

　　但是，在投融資體制改革多年來未見根本變革的背景下，每一次投資方向與比例的調整，帶來的并不是投資效率的提高，而是持久不衰的“跑部錢進”。如何保證地方配套有效跟進，仍是四萬億計劃中的一個重要內容。T02a

　　文/本報特約記者李巖

　　名詞解釋

　　什么是“跑部錢進”

　　所謂“跑部錢進”，就是說各地政府利用駐京辦等的各種關系網，在負責項目審批權的各個部委、各部門間跑動，以達到要項目、要資金的目的。(