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南都評論記者李靖云 實習生王安琪

　　自去年新一屆政府撤銷鐵道部，成立中國鐵路總公司，鐵路這一被認為基本維持計劃經濟面貌的經濟系統的改革已經持續了一年。具體的改革成績并不明顯，反而債務成為“鐵總”自己也是全社會最關心的問題。近三萬億的債務，十萬公里的鐵路總里程，蓬勃的高鐵需求，所有這些既催生了嚴峻的形勢，又隱含著未來發展的機會。作為中國市場經濟改革的一個重要內容，生產要素市場的改革迫在眉睫，鐵路改革就是其中最為關鍵的項目。那么“鐵總”的債務壓力要如何處理？未來的改革之路應該走向何處？南都就此問題專訪了中國人民大學經濟學院教授鄭新業。

　　鐵路債務危機并非最大問題

　　南方都市報(以下簡稱“南都”)：鐵道部撤銷合并改革已有一年，中國鐵路總公司的債務近三萬億，可以說改革之后，原先預計的債務危機問題顯現，您如何看待？

　　鄭新業：當前鐵路總公司的債務危機嚴格說是形式債務危機，實際上沒有這么多。“鐵總”目前直接的危機是現金流危機，可以說是人為造成。到目前為止，鐵路總公司都還不是一個完全意義上的企業，而是一個在競爭性行業中的受管制企業。整個交通運輸物流市場上，不管是貨運還是客運，它的份額都不大，貨運大約只占10%，客運份額更低。中國現在還是以公路運輸為主。“鐵老大”被當做壟斷標志，實際上是因為鐵路春運現象被放大而造成的。

　　鐵路系統的改革，在國企改革之中，進程比較靠前。第一步是政企分開，建立了國家鐵路總公司。第二步，借助能源企業改革取消合同煤之機，取消了合同煤綁定的運力。第三步，鐵路運輸價格市場也開始改革，但是很明顯，貨運價格并沒有上升。過去雖然鐵路運輸定價低，但是因為部門內部尋租，實際價格并不低，所以運輸價格改革，反腐也是目的之一。但是整個交通運輸的大格局發生了變化，空運、水運、管道運輸都發展起來了，道路運輸也一直都在大幅增長，對鐵路的運力需求下降了。如果鐵路運費貴，就會用卡車運。運輸物流市場的競爭一直存在，鐵路只是這個大體系中的一部分。

　　現在鐵路債務爭議很多集中于對高鐵的投資，這是鐵路的主要投資。可以說高鐵是鐵路的命脈，否則鐵路會越來越萎縮。短距離運輸市場被汽車擠占，長距離運輸市場被飛機擠占，所以鐵路必須發展高鐵。目前“鐵總”以機構重新啟動了高鐵高速化，未來仍會堅持以高鐵為主。

　　南都：您怎么看待高鐵投資？鐵路改革下一步該如何走？

　　鄭新業：我個人以為，雖然有危機，但更多的是機遇。首先，鐵路運輸服務的價值很大程度上被低估了。從1995年至今，普通客車的票價一直沒漲過。1996年北京西到武漢一張臥鋪車票280元，能換1瓶茅臺酒，2011年還是280元，只能換二兩茅臺。但是這些年火車一直在提速，電價、油價一直在漲，鐵路的人力資源價格沒漲。所以看起來鐵路產值下降了，但實際上對社會的貢獻增加了。

　　鐵路對社會的貢獻被嚴重低估，這種現象是不可持續的。首先，目前的鐵路運力需求主要來自于以煤為主的大宗貨物的運輸，但是需求疲軟，公路的競爭壓力又大。未來還有特高壓輸電的競爭，還有核電站，更直接地影響到煤的使用量，進而威脅到鐵路運力。煤使用量減少會導致一些資源型城市衰落，很多投資很可能浪費了，這些都是鐵路的危機所在。當然通過投資高鐵，鐵路可以爭取相當一部分的乘客需求。現在最大的問題不在這兒，鐵路首先必須實現多元化。

　　南都：那么鐵路總公司如何實現作為一個企業的經營多元化？

　　鄭新業：鐵路目前最大的資產就是車站。大部分車站當年都在郊區，現在都算市中心。這直接的后果是現在城市里有鐵路的地方，基本上也是市內交通的梗阻帶。如果將這些城市車站搬遷，將資產全活化，對地方政府而言，擁堵問題緩解了，同時也增加了城市中心地區的土地供給；對“鐵總”而言，這些資產活化之后，能夠解決目前的債務現金流問題。所以地方政府和“鐵總”是可以雙贏的，在重慶最為明顯。除了火車站以外，以前的地方鐵路局在市內還有很多其他資產，也可以隨著車站一起退出城市。資產活化戰略實施了，“鐵總”的負債其實不是問題。

　　鐵路總公司就業務覆蓋范圍而言，是最厲害的企業。全國沒有地方它不能到達的，目前也已經拿到了第一張自保牌照，業務范圍拓展到了保險業。“鐵總”自身的實體業務、多種經營、技術人才都是充實的，問題在于，沒有經營人才，特別是熟悉金融操作的人才。中國的鐵路是從軍工系統里發展起來的，所以決策層的話語體系和市場體系之間存在斷層。“鐵總”目前更善于工程、技術、運輸、安全方面的管理，但缺少能把資產盤活的人才，這可能是最大的障礙。

　　除了進一步市場化的問題，“鐵總”還存在提供公共服務的問題。政府要求為低收入人群提供綠皮車，就需要提供相應的財政補貼。當然我們最好能有對貧困群體的一次性統籌補助，不必在其他方面考慮這種運用財政補貼的公共服務。

　　政策投資和市場投資要分開

　　南都：不管是價格機制改革，還是普遍服務，“鐵總”作為一個企業，都必須要從中國經濟發展大格局考慮。隨著中國城市化的不斷發展，很多鐵路投資會成為很大的問題。從人口流動的方向看，許多傳統鐵路線路的資產都會萎縮并廢棄，同時又會有很多新的需求，如何處理這一投資布局造成的經營問題？

　　鄭新業：高鐵站的布局就反映了這個問題。現有的城市結構決定了鐵路的投資方向，但另一方面，鐵路的投資又將決定城市的結構。比如京石高鐵，設站的城市就能發展起來，不設站的城市可能就萎縮了。在當前中國整體人口東遷的趨勢下，高鐵網建設應該集中在東部，有助于東部一體化，成就大城市價值。目前東部基本實現一日化了，北京到上海5小時，浙江、福建、江蘇、上海用高鐵鏈接后，高鐵的資產回報也會增加。但是相對而言，西部的運力就會不斷下降，特別是目前鐵路貨運的回報率已經越來越低。從中長期鐵路貨運數據就可以發現，2000年到2012年之間，鐵路貨運站點和發貨率增長都很緩慢，很多站點增長率為負，甚至達到-28%、-37%，幾個增長較快的貨運點，都是煤的主要發貨站。如果人口進一步東移，西部的鐵路資產回報率就會進一步降低，資產為負幾乎是注定的。如果現在再讓“鐵總”投資建立西部鐵路網，新投資得不到回報怎么辦？如何平衡國土開發和經濟利益之間的沖突？我覺得需要把職能關系分清。國土開發是政府職能，政策性鐵路要和經營性鐵路分開，從建設到運營都要分開。國土開發是必要的，其中存在地區機會公平問題，但是公平是有代價的，沒有免費的公平。

　　南都：如此，政策性鐵路的建設應該如何處理？政策性鐵路投資和一般經營性鐵路如果分開，對一家央企而言，這個賬目能否算得清楚？

　　鄭新業：對“鐵總”而言，政策性鐵路成本很好核算，即便也會有一些地方賬算不清楚。從北京到張家口的高鐵，“鐵總”沒有意愿修，但國家考慮區域之間平衡，希望修，那么國家就應該擔負整個投資。我覺得沒有必要將鐵路總公司拆分成很多鐵路公司，因為運輸業本身就是競爭行業，鐵路在運輸部門中不算大部門。在整個運輸業占比中，鐵路從上世紀90年代的13%降到了10%，而公路的周轉量一直保持70%左右。春運確實吸引了全國人民的眼球，但是2012年中國交通運輸一共運送380億人次，春運期間才2億人次，所以鐵路不是“巨無霸”的壟斷。鐵路為社會創造的價值被低估了，重要性卻被高估了。

　　當然動車、高鐵畢竟都是最近的事，高鐵的價格是飛機的70%多。讓高鐵定價以公路運輸為標桿其實沒有太多道理。監管者總是希望提供方便，但是管得了價格就管不了數量，有價無市，綠皮車就是如此。政府購買公共服務是可以解決這個問題的，購買多少節綠皮車，補差價。政府和“鐵總”的監管關系，過去是通過央企執行政府指令來實現公共服務，要變成政府部門向國企采購公共服務，價格和數量上都要給予保證。否則企業在市場利益的驅動下，就會使用停開、變短、減少車次等手段。

　　南都：如果這樣劃分，是否需要進一步對鐵路經營本身做出分割，過去反復提出的運網分離的管理改革方案是否也應該實行？

　　鄭新業：就下一步改革而言，鐵路和電網存在同樣的問題。鐵路應該高速公路化，只對車型收費，不管運輸。鐵路總公司變成全國的路網公司，各鐵路局變成運營公司。京滬高鐵就由上海局和北京局競價，“鐵總”根據價格來授予路權。當然這其實是下一個階段改革的事情，如果不解決“鐵總”眼前的這些問題，做不到。

　　公共公司是“鐵總”改革的方向

　　南都：因為目前“鐵總”的負債率很高，所以上市也被認為是其解決目前債務壓力的一種方式。您覺得這是否能解決“鐵總”的現金流壓力問題？從整個鐵路改革而言，上市應該在怎樣的情況推出，應該實現怎樣的目的？

　　鄭新業：我反對鐵路海外上市，尤其不能引入戰略投資者。鐵路想要改革成功，民意在其中起到很大作用。外資過去在中國市場化過程中起到了很重要的作用，但不可避免地被一部分人認為也掠奪了中國改革創造的價值。“鐵總”從一個國有企業向一個公共公司轉型，應該吸取其他國企轉型的經驗和教訓，尤其要注意不能引入海外投資者。我們現在提倡民間資本進入壟斷行業，所謂戰略投資者可以是民營資本。當然這也必須建立在價格機制改革的基礎上，否則沒有人愿意投資高鐵。客觀梳理一下，“鐵總”改革要分階段展開。第一，要確定“鐵總”的發展戰略和未來的投資方向，減少自身業務鏈。第二，對企業自身的基本功能進行拆分。第三，盤活企業資產來解決債務問題，特別是當前的現金流的支付問題。第四，確立企業與政府的職責關系問題，政策性的投資必須由政府買單，普遍化服務由政府購買，如此價格改革才能真正實現。第五，展開路網分開改革，鐵路分局成為真正的鐵路運輸企業。最后在合適的時候上市，變成公共企業。這是從鐵道部這樣的行政機構，再到央企，再到公共公司，我們現在主要談的是從行政機構變成央企階段主要遇到的問題。

　　南都：這里是否還存在債務剝離問題？“鐵總”有大量替代國家投資的項目，導致了巨額負債。債務處理可以看作整個鐵路改革啟動的關鍵步驟嗎？

　　鄭新業：債務問題正是我覺得鐵路不能倉促上市的原因。上市看似簡單合理，但最大的問題就是全民資產在股市被稀釋并轉移。從鐵道部到“鐵總”，從一個部委到一個央企，資產和債務都有一個轉移過程。“鐵總”看起來債務很多，但資產卻處于休眠狀態。上市把債務稀釋，同樣也會把這些休眠狀態的資產低價再轉移。我以為“鐵總”的債務需要分類看。修鐵路是一項國土開發戰略，特別是西部地區修鐵路，既是國土開發，又是提供交通服務。這些錢都是鐵道系統自己出的，其投資占了總投資的百分之七十幾，2013年政府的投資只占2.4%。鐵路系統具體的融資方式要么是發債券，要么只能銀行借款，這就是負債如此之高的主要原因。所以看起來“鐵總”虧損，但并不代表沒有創造價值。“鐵總”的債務剝離問題，讓財政注資剝離債務不現實。但是如果資產活化，是可以解決的。目前“鐵總”已將召開了資產經營開發會議，我建議他們組成一個新部門，叫“鐵總”資產部，盤活資產解決債務。從短期來看，活化資產，解決債務問題；中期而言，路網分開，解決經營方法問題；長遠考慮，“鐵總”完成上市并公共公司化，解決長期發展問題，從央企轉型成公共公司，當然前提是要解決央企替政府負債的問題。現在“鐵總”每天都會產生新的債務，就算開放渠道，也無人敢投資。雖然高鐵現在賺錢，但是作為長期投資，價格不放開的話，也很難有發展。