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       目前改革方案中最引人注目的就是一個，大客戶直供。也就是發電能力強的電廠，主要是火電，向需求量大的制造業企業直供電，這相當于將電網高速公路化。現在打破電網的壟斷似乎是各界比較一致的目標，但是請注意，電網的壟斷是一個熱山芋，打破之后不知道會燙著誰。我相信未來電力供給沒有問題，那么能不能解決污染，提高企業競爭力，以及保證居民消費呢？大客戶直供，會加大污染，保護高耗能企業，不會提高企業競爭力。而且高耗能產業繼續做大，還會沖擊我們的產業結構改革目標。    

       11月20日，國家《能源發展戰略規劃，2014-2020》正式公布，能源問題從改革提升到革命，達到了一個前所未有的高度。半年前，中央財經領導小組第六次會議上，習近平作為最高決策者就提出了能源革命，專門提出了能源革命的五點要求。這次的規劃，可以視為將能源革命的路線變成具體的措施。與規劃公布幾乎同時，國家能源局也在深圳展開了電價改革的試點工作。那么作為能源改革的杠桿改革，電力改革究竟是一個怎么樣的狀況？中國的能源改革到底應該怎么設計自己的方向、目標、步驟，以及又面臨什么樣約束？南都就這些問題專訪了中國人民大學能源經濟系主任鄭新業教授。

       中國能源的三重壓力

       南都：上周國家正式公布了《能源發展戰略規劃，2014-2020》，這一個戰略規劃意味著未來能源改革將有重大的變化，但是從具體內容看是過去能源改革的繼續。那么目前重提能源改革的背景是什么？

       鄭新業：能源問題必須要注意到大的背景趨勢。在目前中國的政策話語中，其他的問題均使用“深化改革”一詞，而唯獨能源問題用語為“能源革命”。“能源革命”首先是李克強提出，接著習近平又進一步強調。中國這么多年來，政策話語已經很少用“革命”一詞了，而且最高領導人還保持高度一致，這首先說明了能源問題的嚴重性，其次也說明了解決問題的非常規性。我們從最基本層面來看，能源問題的核心是能源需求增長速度太快，已經引發了很多問題。首先就是能源供給問題，能否保證能源安全，其次就是能源消費的負外部性也就是污染問題，第三個就是一些相關環境問題，通常說的就是氣候變化。所以你可以發現，能源問題耗費中國政府大部分精力，國家領導人出訪必談能源問題，能源已經成為影響中國發展的關鍵要素。美國正在謀求自身能源能力的發掘，未來其能源獨立之后，中東地區的穩定問題很可能變成中日韓印的問題。這一點，中日韓印事實上已經基本認識統一了。美國頁巖氣的開發，俄羅斯天然氣出口，乃至中亞能源開發，受影響最大的都是東亞國家。可以說能源與環境問題，對于東亞國家而言，比較容易達成共識。目前能源是我們政治資源的耗費，未來會成為軍事資源的耗費，這是一個可預見的結果。

       南都：除了這些國際層面的能源壓力以外，國內還有哪些壓力？

       鄭新業：國內能源問題造成的直接政治壓力也非常明顯，首先就是環境污染問題，另一個是氣候變化的壓力，中國目前已經是排放溫室氣體最多的國家。所以從國內和國際政治角度看，能源革命至少有兩個目標，處理保證能源供給與環境污染的沖突，處理保證能源供給與氣候變化的沖突。這么一個能源問題的大背景下，再來看目前提出的能源政策改革步驟會更有幫助。除了這些趨勢性問題，能源問題還有著三重約束，首先是能源安全壓力，其次，污染排放壓力，最后，不能影響國際競爭力與人民生活品質。所有的問題都必須要從這些基本約束來看，否則就會造成政策上避重就輕，無法執行。如果僅從能源供給角度看，中國并沒有能源危險，我們的煤炭儲量豐富，可以保證基本的能源供給。既能解決我們的能源安全問題，還能解決產業競爭力問題，廉價的煤保證了產品的價格競爭力。但是煤造成的污染已經越來越嚴重，污染已經成為了社會第一矛盾。

       南都：過去十年，中國政府一直推動新能源開發，這方面對我們能源供需結構帶來了什么變化？

       鄭新業：新能源開發，特別是所謂的風電和太陽能電力，一直是政府過去十年的一個主要努力方向。但是從結果看，并沒有什么幫助，那點發電量不能滿足能源需求于萬一。而且新能源并不便宜，雖然從發電成本看，似乎是便宜。但是從整個供電系統看，如果這些新能源有限電力生產要供電上網，輸配成本非常高。再看核電，發電能力有保證，目前看成本也很低。但是如果考慮到核廢料的處理，成本還是被低估了，而且從全球來看，目前核廢料還是沒有一個比較好的處理方式。核電最大的麻煩還是推廣難，核電收益較為隱性，但是核電損失則較為顯性。核電客觀發生事故的概率非常低，但是主觀意愿認識上的事故概率非常高。同樣核電造成的客觀損失很小，但是主觀損失判斷則很大，特別是精神緊張造成的損失大。如果處理不好，核電的命運很可能和PX一樣。核電的命運不是技術問題，而是社會問題。推廣核電，政府必須要做體制性變化，從立法到政策貫徹都要有全面的變化。不要認為溝通教育可以解決問題，我們的調查數據顯示，核電問題上，很多人是“無法教育”的。核電接受度和教育程度呈正U形，教育水平低和教育水平較高的群體，接受程度都很高。但是教育水平居于中間水平的，最為排斥核電。再者，目前中國政府的核電政策，既要推廣核電，又要扶持核電制造業，這兩個目標之間是有沖突的。是否可以在核電產業上復制高鐵模式，這其中必然有些取舍。所以目前的現狀就是，未來哪種能源既能滿足需求，又比較清潔，而且還比較便宜。不敢說沒有，但是至少是不知道的。

       立足現實看能源改革方向

       南都：那么我們應該怎么立足現實，對未來中國能源供需做出規劃呢？

       鄭新業：從需求看，我們至少要對未來20年的能源需求做個估算。現在回過頭去看2002年對中國未來十年的能源計算，當時都估計到了2010年左右的時候，中國能源年均量是20億噸標準煤，但事實上消耗是32億噸。所以以歷史數據來做參照，很難估算未來的變化。過去十年能源消耗大幅度攀升，到底是因為加入WTO之后帶來的出口猛增，還是因為城市化帶來的房地產開發激增導致的，或是基礎設施投資增強導致的。至少這三個原因都是我們預計之外的，未來還能繼續嗎？恐怕這種結構驅動因素也不會繼續下去了。我們的總能源消耗不會這樣高增長下去，GDP大國未必就是能源消耗大國。所以我們的能源供給壓力并沒有那么大，能源改革有比較充分的空間。另外必須要注意到，從能源的供給端來看，煤依然是我們的主體能源。過去幾十年里無論能源供給怎么變動，煤都占我們的能源消費比重的70%以上。這一非常穩定的比例實際告訴我們，能源結構并不能有所謂的改善。從需求側來看，制造業一直占60%以上，居民消費量很低，從上世紀90年代以來到現在，最多不過在15%左右。那么能源改革也好，電力改革也好，必須在這樣一個大背景下做出頂層設計，確定目標。

       南都：那么能源改革的目標是什么，目前能源局正在深圳推動輸配電改革，這會給能源改革帶來什么樣的變化？

       鄭新業：保證能源供給仍然是第一目標，兼顧污染治理、競爭力提升以及居民消費價格。市場化僅是實現這一目標的手段，并非目標本身。目前電力改革應該說是整個能源改革的杠桿改革，輸配電市場化，放開市場準入等多項之前停滯的改革準備繼續推動。但是必須要先搞清楚改革的核心目的和內容，否則又會像十年前那樣再次改革停滯。我個人以為，電改的核心內容就是發現真實成本。所以我認為深圳不是一個好的改革樣本。我們現在電力供給結構三大塊，火電、新能源含核電，以及水電，其中火電是主力。中間是電網，既獨家買斷電廠電力供給，又獨家賣給消費端。消費結構也分為三塊，企業消費、商業和事業單位消費、居民消費。除此外還有一些自備電站和分布式電站。居民消費又分為城市居民、農村居民和偏遠地區的特殊保障服務。目前改革方案中最引人注目的就是一個，大客戶直供。也就是發電能力強的電廠，主要是火電，向需求量大的制造業企業直供電，這相當于將電網高速公路化。現在打破電網的壟斷似乎是各界比較一致的目標，但是請注意，電網的壟斷是一個熱山芋，打破之后不知道會燙著誰。我相信未來電力供給沒有問題，那么能不能解決污染，提高企業競爭力，以及保證居民消費呢？大客戶直供，會加大污染，保護高耗能企業，不會提高企業競爭力。而且高耗能產業繼續做大，還會沖擊我們的產業結構改革目標。

       南都：這會對電網目前的壟斷地位造成沖擊嗎？

       鄭新業：高速公路化，實際電網是受益者，并不會對其現在的地位有損失。目前電力體制最大的問題就是電網一家獨大，壟斷上下游，獨買獨賣。但是我們不能忽略的是電網長期通過高企業價格來補貼居民消費價格，這是一種交叉補貼。簡單說就是企業補居民，東部補西部。毫不客氣地說，國家電網[微博]擔負著財政部和民政部的一半職能，既實現電網內交叉補貼，又提供普通公共服務。按照大用戶直供的方案，電網就沒有交叉補貼能力，也沒有實施全面的公共服務的能力。目前看來維持這種補貼是可取的，居民用電實際量很小，不過六七千億度，大約也就總電力消費的10%。從政治角度看，這對于維持社會穩定有意義。而且就算是純經濟效率講，交叉補貼對效率也是有意義的。目前的電力定價并沒有把污染成本算進去。高耗能企業用電量大，污染也大，所以對它們而言，應該增收一定的排污稅。歐洲所謂的雙重紅利，對高污染企業征稅，減少這類耗能產品的需求，從而獲得綠色紅利。又因為征收污染稅，可以減少資本和個人所得稅，就可以增加資本和勞動力投入，從而獲得經濟紅利。此二者就構成“雙重紅利”。歐洲是通過稅收體系來完成，我們通過電網價格交叉補貼來完成。再者從社會公平角度講，電力使用在社會發展到一定階段就是基本人權，必須要保證。按照成本核算，很多農村地區是用不起電的，所以一定的補貼保證電力供應也是必要的。未來新的電力體系，怎么維持目前這種交叉補貼效果則非常重要。

       能源改革不能避重就輕

       南都：如果綜合起來看，深圳的電改似乎并未觸及到這些問題？

       鄭新業：我認為深圳不是一個好的改革樣本，是基于目前電網的發揮的全面職能角度講的。深圳沒有農村，是一個高度密集型城市，沒有區域差別，財政收入又很高。更重要的，深圳的電力供給中核電占比相當大，并沒有多少污染問題。所以深圳電力結構不具備典型意義，所有的計算參數都沒有意義。我們目前發電端的競爭已經很充分了，2002年電力改革搞不起來，還有一個結構性原因就是供不應求，東北電網當時反應得就很明顯。事實上，市場規律在供大于求的時候，比較能發揮作用。只有供給過剩的時候，才會出現淘汰。目前我們可以看到東北電網就出現這種情況，需求持續減少，電力企業大量窩電，這一下企業就曉得厲害了。所以比較而言，東北更合適做改革樣本。

       南都：那么電力改革政府應該怎么做呢？

       鄭新業：政府真正應該做的就兩件事。第一建立負外部性定價體系，也就是污染定價，發現電力能源的真實成本，讓電力價格漲上去。第二就是反托拉斯，防止電力企業和電網等相互勾結。一個競爭的市場，就沒有必要管理其他的事情了。過去十年已經證明支持發展新能源是沒效率的，不如搞好煤炭的清潔運用。電改最重要的內容就是政府能力的建設，如何設計制度，使得電廠能夠去脫硫脫硝，企業有回報且不敢不做，否則受到嚴格的制裁。雖然深圳電改不是一個好樣本，但是有一個方向是正確的，就是電網高速公路化。電網自然壟斷，這確實沒辦法，但是必須要嚴格監管，核定輸配電價。按照西方監管史，政府監管勢必會造成企業有意膨脹自己的資產，不斷借債造成自己的負債率上升。同時人為增加企業人力成本，簡單說就是三個人的事情，五個人干，乃至賄賂收買政府監管人員。這就要求政府專門對電網的運營成本進行監管。電監會時期，這個工作尚在推行，但是電監會和能源局合并之后，反而不再推動了。另外就要保證電力監管避免出現旋轉門，也就是今天是監管者，明天是被監管者，兩邊來回竄。政府自己要改進的有兩點，其一是定價監管。經濟學上最有效的定價是邊際成本定價，但是如果邊際成本定價，那么電網的固定資產投資就沒法計算，這是不公平的。美國是平均成本定價，但前提是必須對企業做專門的科學有效的監管，因為電力企業很多都是專項設備，其成本計算空間很大。其實最好的辦法還是無效監管就不監管，因為壟斷企業不會把價格拉到一個不合理的程度。另一個問題就是政府規劃拖著電網走，政府的規劃失敗導致電網投資失敗。比如我們現在很多地方的鬼城，電網都要做配套投資，這些投資會隨著鬼城的出現而浪費。工業開發區也是如此，如果沒有企業，或者企業很少，實際電網的投資就浪費了。所以這些開發區的基礎設施投資，應該由政府先期投資，增加其風險意識。

       南都：那么交叉補貼的問題應該怎么做？

       鄭新業：交叉補貼如何改革也是一個重大問題，是否采取收專項基金的方式繼續，還是保持目前的方式，這可以再作商榷。我以為目前的方式還是比較有效，居民用電可以適當上漲，事實上電力消費在居民消費中所占比例很小，同時居民用電在整個電力消費中占比也很小。所以漲價有充分的空間，而且補貼壓力并不大。但是如果要漲價就必須要把其他的居民消費和公共服務價格降下去。其實總體看，過去階梯電價改革收效甚微，因為居民電力消費本來就有限，屬于改革的貧礦，沒有多少內容。雖然需要改，但是并不是現在的主要矛盾。過去十年焦點都是新能源開發，實際上浪費了政府精力。如果過去十年政府像抓新能源一樣抓煤炭的清潔利用，今天中國的污染問題不會這樣。煤炭脫硫脫硝每度電才加一分五厘，比新能源便宜多了。這一錯失，未來的能源改革不能再有了。

（受訪者系中國人民大學經濟學院教授）