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地方競(jìng)爭(zhēng)演變及當(dāng)前態(tài)勢(shì)

　　作者：周業(yè)安

　　從一些史料上看，我國(guó)歷史上一直存在著地方政府競(jìng)爭(zhēng)，只不過那時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)缺乏必要的制度平臺(tái)，而顯得有些雜亂。改革開放以來，不同類型的地方政府競(jìng)爭(zhēng)不僅存在，而且還對(duì)當(dāng)?shù)啬酥林袊?guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。地方政府直接介入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，通過經(jīng)濟(jì)績(jī)效的相互競(jìng)爭(zhēng)，不僅帶來了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高增長(zhǎng)，而且也產(chǎn)生了一系列不利的影響。因此，要理解我國(guó)改革開放三十幾年的增長(zhǎng)奇跡及其存在的問題，必須從地方政府競(jìng)爭(zhēng)著手，才能夠真正得以揭秘。

　　財(cái)政包干制度下，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主要特點(diǎn)

　　改革開放伊始，出于財(cái)政的壓力，一些地方自發(fā)實(shí)施了承包制，比如安徽鳳陽小崗村的農(nóng)村土地承包制。這種制度通過賦予農(nóng)民必要的剩余要求權(quán)，給了農(nóng)民巨大的激勵(lì)，從而大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。承包制在不耗費(fèi)政府資源的條件下，改善了農(nóng)民和政府的收入，可謂一舉兩得。隨后，承包制不僅推廣到企業(yè)，而且也推廣到政府內(nèi)部，從而形成了我國(guó)當(dāng)時(shí)獨(dú)具特色的地方政府財(cái)政包干制度。

　　在財(cái)政包干制度下，一方面地方政府可以多勞多得，這對(duì)政府、官員、當(dāng)?shù)鼐用穸加欣涣硪环矫嫔霞?jí)政府根據(jù)各地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效的對(duì)比，可以很容易地判斷地方官員的努力程度。這兩方面的動(dòng)因就激發(fā)了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性。但是，資源是有限的，一個(gè)地區(qū)資源用得多，另一個(gè)地區(qū)就可能會(huì)用得少。于是地方為了本地利益，必須展開資源爭(zhēng)奪，由此引發(fā)了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。

　　由于財(cái)政包干制度本質(zhì)上是一種承包合同，其核心就是不同層級(jí)政府之間的收入分配，因而經(jīng)濟(jì)績(jī)效就成為地方政府最重要的追求目標(biāo)。這一階段地方政府競(jìng)爭(zhēng)就相應(yīng)地表現(xiàn)為如下特點(diǎn)：

　　第一，以GDP為導(dǎo)向的官員升遷模式開始形成。上級(jí)政府根據(jù)各個(gè)下級(jí)政府所完成的承包合同的情況，通過比較不同地方的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，來進(jìn)行官員選拔。

　　第二，兄弟競(jìng)爭(zhēng)占據(jù)重要地位。由于改革初期中央直接控制或者通過國(guó)有企業(yè)間接控制了大部分資源，地方政府就紛紛去中央各部委爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，即通常所說的“跑部錢進(jìn)”。對(duì)中央來說，各級(jí)地方政府都是兄弟，如同一個(gè)大家庭在各兄弟之間分配家產(chǎn)，因而此種競(jìng)爭(zhēng)就被一些學(xué)者戲稱為“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”。

　　第三，惡性競(jìng)爭(zhēng)和地方保護(hù)主義明顯。由于改革初期市場(chǎng)剛剛開始發(fā)育、人們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)不深、地方政府可用的競(jìng)爭(zhēng)手段較少，出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，地方政府大多采取了模仿策略，競(jìng)相通過各種形式的稅費(fèi)優(yōu)惠來吸引資本流入，從而引發(fā)了地方政府之間的價(jià)格戰(zhàn)。同時(shí)，地方政府為了防止當(dāng)?shù)氐馁Y源流出，通過行政手段來進(jìn)行強(qiáng)制，比如外來物品流入管制，這就導(dǎo)致了當(dāng)時(shí)地方保護(hù)主義的風(fēng)行。

　　分稅制下，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的新特征

　　雖然財(cái)政包干制度有效地激勵(lì)了地方政府追求本地經(jīng)濟(jì)利益最大化，促進(jìn)了各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；但是由于各地區(qū)資源稟賦、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和地理位置不同，導(dǎo)致了大多數(shù)內(nèi)陸地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距不斷拉大。這不僅給整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來了不穩(wěn)定性，而且可能阻礙以后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。基于此，1994年，我國(guó)對(duì)財(cái)政包干制度進(jìn)行了徹底的改革，開始推行分稅制。

　　隨著分稅制的推行，以及產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)的逐步發(fā)育，地方政府發(fā)現(xiàn)，僅僅依靠稅費(fèi)優(yōu)惠未必能夠吸引到高質(zhì)量的企業(yè)和人才，并且中央對(duì)地方的考核標(biāo)準(zhǔn)也不再僅僅依據(jù)經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而是開始考核包含社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素在內(nèi)的綜合績(jī)效，這就使得地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)開始出現(xiàn)了本質(zhì)的變化。

　　第一，兄弟競(jìng)爭(zhēng)的重要性開始逐步下降。分稅制后，一方面，政府以及國(guó)有企業(yè)逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，政府手中掌握的資源在減少；另一方面，市場(chǎng)化開始讓地方政府認(rèn)識(shí)到，不僅僅可以從部委獲取資源，如果政策適當(dāng)，也可以從社會(huì)上獲得大量的資源。此時(shí)兄弟競(jìng)爭(zhēng)盡管重要，但通過市場(chǎng)展開競(jìng)爭(zhēng)開始變得越來越突出。

　　第二，差異競(jìng)爭(zhēng)策略逐步獲得親睞。這是因?yàn)橐晃兜夭扇∧７虏呗詫?dǎo)致各地區(qū)政策雷同，對(duì)要素吸引力大大減弱；同時(shí)很多能帶來高經(jīng)濟(jì)附加值的要素，并不把稅費(fèi)優(yōu)惠當(dāng)作最重要的決策依據(jù)，而是更加重視當(dāng)?shù)氐能洯h(huán)境。于是一些具有前瞻性的政府開始通過制度創(chuàng)新以及調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，來滿足這些要素的需求，從而形成了地區(qū)之間的差異化策略。

　　第三，地方保護(hù)主義在弱化。隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，要素的流動(dòng)障礙越來越少，依靠過去那種堵的方式已經(jīng)無法強(qiáng)制要素在當(dāng)?shù)卦１热邕^去很多地方政府通過扣留人才檔案的方式來限制人員流動(dòng)，但其他地區(qū)可以新建檔案，這種做法已經(jīng)毫無意義。要素的快速流動(dòng)，直接導(dǎo)致地方政府不得不改變過去的保護(hù)主義策略，轉(zhuǎn)而實(shí)施其他的競(jìng)爭(zhēng)策略。

　　第四，官員升遷的考核內(nèi)容也在悄悄發(fā)生轉(zhuǎn)變。過去以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)績(jī)效是最重要的考核標(biāo)準(zhǔn)，但分稅制以后，中央可以通過轉(zhuǎn)移支付來有力地調(diào)節(jié)地區(qū)和城鄉(xiāng)差距，這就使得一些先天不足的地區(qū)可以通過其他方面的改進(jìn)來獲得好的評(píng)價(jià)，比如促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、增加當(dāng)?shù)鼐用竦木袷臣Z等。

　　當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)

　　分稅制以后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)雖然逐步開始走向正軌，但存在的弊端也是非常明顯的，比如政府主導(dǎo)的重復(fù)建設(shè)還是存在、公共支出結(jié)構(gòu)仍然扭曲、一定范圍和一定程度的地方保護(hù)仍然存在等。

　　當(dāng)前，隨著我國(guó)政府體制改革的深入，地方政府競(jìng)爭(zhēng)逐步呈現(xiàn)出以下的發(fā)展趨勢(shì)：

　　第一，經(jīng)濟(jì)績(jī)效的競(jìng)爭(zhēng)仍在延續(xù)。這是因?yàn)槲覈?guó)人口壓力導(dǎo)致了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)壓力巨大，為了把失業(yè)率盡可能壓低，必須盡快發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，這就不可避免地會(huì)展開GDP競(jìng)賽。加之，經(jīng)濟(jì)績(jī)效往往可以在官員任期內(nèi)迅速提升，因而地方政府有動(dòng)力圍繞經(jīng)濟(jì)績(jī)效展開激烈競(jìng)爭(zhēng)。不過盡管如此，競(jìng)爭(zhēng)的形式和策略都會(huì)有所變化。

　　第二，兄弟競(jìng)爭(zhēng)逐步讓位給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，地方政府之間越來越重視在市場(chǎng)上一較高下，而不再依賴過去的兄弟競(jìng)爭(zhēng)模式。同時(shí)，地方保護(hù)主義已經(jīng)越來越難以實(shí)施，可以預(yù)見地方政府將會(huì)逐步拋棄保護(hù)主義的政策，轉(zhuǎn)而采取市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)策略。

　　第三，差異化競(jìng)爭(zhēng)策略將成為主要競(jìng)爭(zhēng)手段。由于產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，使得人才和技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)顯得至關(guān)重要。而為了吸引人才和技術(shù)要素的流入，地方政府只能通過加大教育、醫(yī)療等社會(huì)性支出的比重，提高當(dāng)?shù)毓卜?wù)水平，改善當(dāng)?shù)剀洯h(huán)境的差異化競(jìng)爭(zhēng)策略，來吸引要素流入，并扎根。

　　第四，社會(huì)績(jī)效的競(jìng)爭(zhēng)越來越重要。不僅中央開始調(diào)整對(duì)地方的考核指標(biāo)體系，而且當(dāng)?shù)鼐用褚苍絹碓街匾暜?dāng)?shù)氐沫h(huán)境、社會(huì)安全等公共服務(wù)設(shè)施和質(zhì)量，這就促使地方政府開始逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)績(jī)效的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，這一系列好的趨勢(shì)的延續(xù)，依賴幾個(gè)前提：各地區(qū)之間產(chǎn)品和要素市場(chǎng)逐步實(shí)現(xiàn)一體化，無流動(dòng)方面的行政障礙；公共財(cái)政制度得以落實(shí)；政府考核體系得以完善，社會(huì)績(jī)效和經(jīng)濟(jì)績(jī)效并重等等。(作者為中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo))