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陶然：小產(chǎn)權(quán)房變身保障房是政府請(qǐng)客農(nóng)民買單

　　石家莊日前出臺(tái)了《關(guān)于加快保障性安居工程建設(shè)的實(shí)施意見》，提出在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，影響城市規(guī)劃的，由市及縣(市)、礦區(qū)人民政府予以沒(méi)收，沒(méi)收的住宅用房可作為保障性住房，產(chǎn)權(quán)歸政府所有，此舉系全國(guó)首創(chuàng)。

　　這項(xiàng)政策一出臺(tái)，就引起巨大爭(zhēng)議。

　　在近年來(lái)房?jī)r(jià)飆漲、但房?jī)r(jià)調(diào)控總體來(lái)看效果不理想的情況下，中央政府開始推動(dòng)大力加強(qiáng)保障性住房建設(shè)。2011年計(jì)劃保障性住房、各類棚戶區(qū)改造要達(dá)到1000萬(wàn)套。按照住建部的估計(jì)，投資資金預(yù)計(jì)達(dá)到1.3萬(wàn)億元。而2011年中央財(cái)政中保障性住房的補(bǔ)助資金為1030億元，因此，剩余的1.2萬(wàn)億元左右則需要地方財(cái)政、銀行信貸、開發(fā)商等民間資金的集體參與。目前的做法，是中央向省、省再向市、縣各級(jí)層層下壓保障性住房建設(shè)的指標(biāo)。以河北省為例，今年中央下達(dá)給河北省的保障性住房建設(shè)任務(wù)是38萬(wàn)套，根據(jù)測(cè)算共需各地政府投資119.9億元，截至4月初，河北省各地政府已經(jīng)落實(shí)60.39億元，仍有近一半的資金缺口，而省會(huì)石家莊市2011年的任務(wù)為41248套，超過(guò)2010年的3倍多。在這種自上而下的保障性住房建設(shè)的巨大壓力下，石家莊出臺(tái)此項(xiàng)政策就不足為奇了。

　　除此之外，從政府部門的角度來(lái)看，包括城中村居民超標(biāo)建設(shè)住房、以及各類小產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的違法建筑泛濫，破壞了正常的經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序，是一個(gè)早就應(yīng)該處理的問(wèn)題。因此，罰沒(méi)違法建設(shè)的住宅，并用來(lái)當(dāng)成保障性住房，產(chǎn)權(quán)歸政府所有，既可以節(jié)約拆違成本，避免社會(huì)資源浪費(fèi)；又解決了需要被保障群眾的住房難題，減輕了政府的財(cái)政壓力。

　　但從被罰沒(méi)者來(lái)看，他們的建筑是違章建筑，但如果被沒(méi)收后轉(zhuǎn)到政府手上就變成了合法建筑，于法理上似乎也不太說(shuō)得通，而且，違章建筑也是他們投資的財(cái)產(chǎn)，或者為他們提供居住之所，或者為他們提供出租屋的收入來(lái)源，政府說(shuō)沒(méi)收就沒(méi)收，從情理上看無(wú)法接受。

　　從保障性住房的覆蓋對(duì)象來(lái)看，大都只面對(duì)具有本地戶口的城市居民。在我國(guó)很多城市，有接近甚至超過(guò)一半的流動(dòng)人口居住在以城中村、城郊村為主體的租賃房中。這些房子里有相當(dāng)部分都是違法的小產(chǎn)權(quán)住房。如果政府直接沒(méi)收再經(jīng)改造后變?yōu)楸Ｕ戏?，那么那些不被目前保障房建設(shè)所覆蓋的流動(dòng)人口往何處去？可以預(yù)見，這個(gè)政策如果真正執(zhí)行下去，引起的社會(huì)矛盾和麻煩恐怕不小，甚至?xí)^(guò)政府可能獲得的收益。

　　進(jìn)一步分析各類所謂“小產(chǎn)權(quán)房”和違章建筑大量出現(xiàn)而且屢禁不止的制度背景。應(yīng)該說(shuō)，“小產(chǎn)權(quán)房”，違章建筑問(wèn)題的出現(xiàn)和不斷擴(kuò)大化，一方面確有少數(shù)人為牟利而不遵守法律的問(wèn)題，但另一方面，它也是我國(guó)既定城市土地使用制度下地方政府壟斷供應(yīng)城市商、住用地，并進(jìn)而造成房地產(chǎn)價(jià)格飆升的結(jié)果，是以城中村、城郊村農(nóng)民為主體的人群在城市化過(guò)程中爭(zhēng)取財(cái)產(chǎn)權(quán)利，特別是土地發(fā)展權(quán)的行動(dòng)。在實(shí)際操作中，許多“小產(chǎn)權(quán)房”以“舊村改造”或者“舊城改造”名義進(jìn)行，許多樓盤以“某某村舊村改造項(xiàng)目”立項(xiàng)。村民既可以入股分紅，也獲得了新工作機(jī)會(huì)，相比于政府征地和拆遷、單邊制定征地、補(bǔ)償價(jià)格，被征地和拆遷農(nóng)民無(wú)法分享土地發(fā)展權(quán)收益，小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)并不奇怪。

　　當(dāng)然， 包括“小產(chǎn)權(quán)房”在內(nèi)的違法建筑問(wèn)題的產(chǎn)生和大量出現(xiàn)， 也會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面效果。包括地方政府無(wú)法從土地和住房交易中獲得稅收，部分小產(chǎn)權(quán)房周邊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與不配套、環(huán)境條件較差、以及購(gòu)房者房屋產(chǎn)權(quán)無(wú)法得到法律保障等。但解決這個(gè)問(wèn)題的辦法，是通過(guò)有效制度改革，使得城市發(fā)展過(guò)程中既能夠保護(hù)相關(guān)權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，同時(shí)兼顧城市政府的稅收利益和城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的要求。這是目前我國(guó)城市化高速發(fā)展時(shí)期必須要處理的一個(gè)重大問(wèn)題。

　　實(shí)際上，“低收入人群住房”這個(gè)概念，是指廣義上由各種主體提供的，可以解決低收入人群基本居住問(wèn)題的住房，既不意味著一定要由政府來(lái)提供保障，也不意味著福利社會(huì)，而是“居者有其所”。因此，通過(guò)土地制度和財(cái)稅體制改革，讓更多的主體，而不僅僅是政府或從政府那里高價(jià)拿地的開發(fā)商為老百姓合法、合規(guī)的蓋房子，才能真正有效地增加住房供給，這也會(huì)讓市場(chǎng)上高企的房?jī)r(jià)逐漸降下來(lái)，使大部分家庭通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)購(gòu)買或租賃住房。否則，政府就必須要大規(guī)模提供保障性住房來(lái)實(shí)現(xiàn)廣覆蓋。但問(wèn)題在于，覆蓋面如此之廣的政府保障房體系，在中國(guó)當(dāng)前可以切實(shí)建立起來(lái)嗎？而且，即使能夠建立起來(lái)，這套體系能夠有效運(yùn)作嗎？如何能夠真正實(shí)現(xiàn)公平分配，特別是不歧視那些外來(lái)人口，是一個(gè)很難解決的問(wèn)題。至少?gòu)倪^(guò)去的情況看，并沒(méi)有有效的體制和機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。

　　從目前情況來(lái)看，即使中央不斷施加壓力，相當(dāng)部分地區(qū)實(shí)際上沒(méi)有很強(qiáng)積極性去大規(guī)模建設(shè)保障性住房，尤其是沒(méi)有積極性去為那些真正需要住房的外來(lái)農(nóng)民工家庭、以及非本地戶籍的大專畢業(yè)生提供保障性住房。道理很簡(jiǎn)單，在地方財(cái)政壟斷，過(guò)少供給商住用地，地方財(cái)政高度依賴商住用地出讓金搞城市基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)開發(fā)區(qū)的情況下，要求地方政府大規(guī)模提供保障性住房，確實(shí)是勉為其難。一旦開始大規(guī)模供地以進(jìn)行保障性住房建設(shè)，地方政府不僅商、住用地出讓金會(huì)顯著下降，而且還需要直接增加建房和維護(hù)的財(cái)政支出。因此，不少地方政府，尤其是那些房?jī)r(jià)高、外來(lái)人口流入較多的地方政府，沒(méi)有積極性就不足為奇。即使短期內(nèi)地方迫于中央壓力會(huì)做出一些動(dòng)作，但如果要求地方長(zhǎng)期這樣做，除非中央愿意大規(guī)模增加轉(zhuǎn)移支付，否則很容易出現(xiàn)的情況，就是“中央請(qǐng)客，地方買單”，最后保障房政策終將難以實(shí)施。

　?。ㄌ杖?中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授， 美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)非常駐高級(jí)研究員）