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　　節約能源是我國能源發展的優先戰略。我國節能工作在“十一五”“十二五”時期取得了重大成就，但也面臨著復雜多變的國內外形勢。新常態下，我國節能面臨諸多挑戰，對此，我們提出了相應的建議。

　　低碳發展成必然趨勢

　　從國際形勢來看，發生了三個深刻而重大的變化。

　　第一，全球經濟極不穩定，能源價格波動劇烈。世界經濟正處于深度調整中，經濟的不確定性因素也傳導到國際能源品市場。2000—2008年，世界主要三大能源價格持續上漲；金融危機后，能源總需求急劇減少，能源價格大幅下跌，但各國宏觀政策的調整，在短期內曾推動價格反彈。2011年以來，受美國頁巖氣革命、全球經濟放緩以及主要產油國產能過剩等因素影響，能源品價格再次進入下降通道，且波動幅度增大，加劇了能源投資、生產、消費的不確定性。

　　第二，國際氣候協議可期，溫室氣體減排壓力加大。世界各國已充分意識到協同控制溫室氣體排放的重要性，在2014年聯合國《利馬氣候協議》中首次取得共識，承諾自行決定減排計劃。中國作為負責任大國及溫室氣體最大排放國，無疑將承擔更多的節能減排任務。

　　第三，低碳發展方式蔚然成風。這首先體現為經濟發展低碳化。英國、日本等發達國家借助低碳節能技術，同時通過制度創新、產業轉型等渠道，率先實現低碳經濟轉型。其次體現為生活方式低碳化。通過能源需求管理、低碳教育，居民盡力減少生活用能和碳排放。最后體現為能源結構低碳化。各國致力于發展可再生能源和清潔能源，以達到能源結構低碳化的目標。

　　審視節能面臨的國內形勢，主要有以下三個特征。

　　一是依法治國、依法執政、依法行政理念成為全社會共識。這一理念的廣泛認同和實施，將推動節能管理法律法規體系的完善與落實，將形成節能市場機制運轉的良好制度環境，將形成全社會共同節能的良好氛圍。

　　二是經濟結構調整取得積極進展，產業結構得到優化。2008年之后，由于工業比重持續下滑，以及新的增長點不斷涌現，第二產業比重下降，第三產業比重逐漸上升。到2013年，我國第三產業占比（46%）首次超過了第二產業（43%）；同時，完成當年規定的鋼鐵、水泥等15個重點行業落后產能淘汰任務。

　　三是我國能源的主要矛盾依舊突出。首先，供需缺口持續威脅能源安全， 2012年原油、天然氣的進口依存度高達58%和29%。其次，能源利用效率較低，2012年，我國單位GDP能耗強度是世界平均水平的2.5倍，日本的5.4倍。此外，以煤為主的能源結構和環境污染短期內難以逆轉，煤炭的一次能源占比長期在70%左右，由此產生了大量的環境污染，并影響生態系統和居民健康。

　　新常態下強化節能面臨多重挑戰

　　節能投入面臨巨大壓力。我國已進入由高速增長期過渡到中高速增長期的經濟新常態。2007年以來，經濟增速、財政收支增速逐步從高位運行轉向中低位運行，地方財政節能保護支出的增速下滑、占GDP比重進入滯漲階段。隨著我國改革進入深水區，節能投入面臨三方面壓力。首先，政府財政資金增幅下降，導致節能投入面臨資金壓力。其次，地方政府為穩增長、促就業，可能優先拉動投資需求，對節能的投入將進一步放緩。此外，調結構、促轉型對節能投入的產出績效提出了更高的標準和要求。

　　未來節能潛力下降，成本增加。“十三五”期間再依靠大規模新增節能項目和淘汰落后產能的空間較小，節能潛力下降。此外，節能成本也在不斷上升。以火電為例，前期已關停眾多小火電，并上馬了大量超臨界機組，發電的熱效率已經接近世界先進水平，在這樣的條件下，進一步提高火電效率的經濟代價將非常高昂。

　　法律法規滯后于節能管理需要。目前，中央層面缺乏類似“節能減排管理機構組織法”的專門法律，地方層面也沒有節能管理機構設置的專門法律和規章。因此節能相關機構的設置穩定性較差，變動頻繁，依法執政困難。此外，節能管理的各項立法之間缺乏系統性和整體性，部分立法內容甚至相互矛盾。

　　節能業務多頭管理，職能配置重復交叉。節能管理機構的設置存在混亂，一些新機構的工作與原有機構的工作重合，而且不同部門間責任分工不明確，缺位、越位、錯位等現象屢見不鮮。中央與地方、部委與地方、主管部門與大型國企的關系未理順，一定程度上阻礙了政策的貫徹執行。這些在客觀上削弱了節能工作合力。

　　節能目標與其他政策目標沖突。首先，部分地方政府仍視GDP為指揮棒，對節能的緊迫性、艱巨性認識不足，對轉變發展方式重視不夠，未能處理好經濟發展與節能的關系。其次，中央與地方的利益不一致，也導致部分節能政策消極執行。此外，短期政策目標、應對突發性事件的政策目標與長期政策目標之間往往存在矛盾，增加了節能目標實現的難度。

　　能源價格非市場化扭曲嚴重不利于節能。我國能源價格總體水平偏低，未能完全反映能源的商品屬性，即稀缺性以及生產、消費過程中的外部性。這不僅造成巨大的浪費，也阻礙了我國經濟結構的調整、節能工作的開展和生態環境的改善。

　　節能基礎設施與保障能力薄弱。我國節能機構和節能管理體系處于發展初期，監管水平、覆蓋范圍、監管力度等都受到制約，基層隊伍能力建設薄弱。此外，在能源統計核算體系、能源監測預警、能源審計、節能技術研發與推廣應用等方面存在不足。節能環保產業沒有得到充分發展，不能滿足當前節能需求。

　　企業和公民節能意識薄弱。由于節能政策覆蓋面不夠廣、能源價格偏低、市場機制缺位和政府監管力度不足，企業缺少節能的內在動力和外部激勵。此外，由于缺乏公眾參與機制，節能教育和宣傳力度不足，公民節能意識仍較為薄弱。

　　充分發揮價格政策對節能的促進作用

　　控制能源消費總量是推動能源消費革命的重要舉措和抓手，可以通過兩種途徑實現。一是建立能源消費權（或能源消費配額、節能量等）交易市場，初始進行公平分配，其后在配額富余和配額不足的地區間實施交易。二是先基于效率進行地區分配，之后對能源使用效率高、經濟發達地區征稅，以此補貼能源使用效率低而經濟欠發達的地區。

　　成立更高層次的“中央能源工作領導小組”，構建統一協調的節能管理體制框架。進一步明確各部委和地方的權責分工，促進部門間職能的優化整合，樹立主管部門的權威性，統籌節能工作的全局領導。建立全方位的溝通協調機制，健全中央各部委、中央與地方、地方政府間，以及政府與社會組織間的溝通協調機制。

　　完善法律法規體系，盡快出臺與《節約能源法》配套的部門與地方的法規、規章和標準。加快制定《石油天然氣法》，加快修訂《電力法》、《煤炭法》等單行法律，增強節能相關立法的系統性和完整性。

　　建立全面、科學、動態的能源消費數據庫，改善能源消費核算方法，提高能源消費統計信息的準確性和及時性。關注重點用能企業能源消費，建立并逐步推廣重點用能企業能源消費在線監測平臺。完善能源統計工作體系，強化能源統計隊伍和能源建設，積極培育第三方能源統計、能源監測、能源服務體系。

　　充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，理順能源價格，健全節能環保價格政策，通過成本壓力，倒逼企業進行節能改造。靈活運用財稅等節能經濟政策，提高企業節能改造的動力，從嚴懲處各類違反節能法律法規的行為。

　　加強節能信息傳播和節能宣傳教育力度，促進居民節能觀念的普及和加強。鼓勵能源服務咨詢類機構的發展。建立公眾參與的節能管理機制，保障公民的環境知情權、環境參與權及生命健康權。

　　（作者單位：中國人民大學經濟學院、國家發展與戰略研究院；中國人民大學經濟學院；中國人民大學經濟學院）

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