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       2015年是“十二五”規(guī)劃的收官之年，面對即將到來的“十三五”時期，《改革》約請中國人民大學經(jīng)濟學院副院長陳彥斌教授就與“十三五”時期我國經(jīng)濟增長與社會發(fā)展有關(guān)的八個重要問題進行深入解讀。

一、“十三五”時期經(jīng)濟運行合理區(qū)間是什么？保持經(jīng)濟在合理區(qū)間有何必要性？

       從經(jīng)濟學理論的視角來看，經(jīng)濟運行的合理區(qū)間必須圍繞著經(jīng)濟潛在增速進行小幅波動。據(jù)測算，“十三五”時期我國經(jīng)濟潛在平均增速將會下降至6.3%，而相比之下1979~2014年的平均增速高達9.7%。潛在增速下滑放緩主要有四方面原因：第一，我國在“從低收入邁向高收入的自然增長過程”中追趕效應不斷減弱。隨著GDP基數(shù)規(guī)模的逐步擴大，未來我國經(jīng)濟難以回歸到9%~10%的高增長軌道。第二，我國過往經(jīng)濟增長所依賴的低成本優(yōu)勢逐步消失。這主要由于人口紅利的衰減、要素價格管制的逐步放開以及資源環(huán)境約束的不斷增強。第三，市場化改革已步入深水區(qū)，難度加大。不僅要破除既得利益集團的阻力，更會經(jīng)歷增長模式轉(zhuǎn)變的陣痛，經(jīng)濟短期內(nèi)會承受較大的下行壓力。第四，官員考核不再以GDP論英雄，加上十八大以來反腐敗的持續(xù)推進，地方官員過往推動經(jīng)濟增長的強大激勵有所減弱。

       雖然我國經(jīng)濟潛在增速的放緩是大趨勢，但不意味著可以放任經(jīng)濟增速的下滑。我們必須注意到我國經(jīng)濟事實上仍然存在高增長依賴癥，“十三五”時期仍然需要增速保持在合理水平。一方面，經(jīng)濟增長能夠為“調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革”創(chuàng)造有效的空間和條件，穩(wěn)不住增長也就失去了改革的基礎(chǔ)。另一方面，我國的社會保障體系相對滯后，社會架構(gòu)較為脆弱、彈性較小，也難以承受經(jīng)濟增速的大幅度下滑。

二、“十三五”時期我國經(jīng)濟增長的驅(qū)動力何在？如何構(gòu)建促進消費的長效機制？

       “十三五”時期“三駕馬車”將更均衡地拉動經(jīng)濟增長，主要是投資與出口驅(qū)動向消費驅(qū)動轉(zhuǎn)換。以往我國依賴投資與出口拉動經(jīng)濟增長，但產(chǎn)能過剩問題與大量無效投資的存在制約了投資需求進一步增長的空間，全球需求低迷與我國自身的貿(mào)易體量也使得出口難以保持高速增長，因此，由投資與出口驅(qū)動向消費驅(qū)動轉(zhuǎn)變已成為穩(wěn)定經(jīng)濟增長的必然選擇。事實上，2014年最終消費支出對GDP增長的貢獻率已經(jīng)達到了51.2%，“十三五”時期消費需求的拉動作用將更顯著。此外，從長期增長的視角來看，我國需要從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。以往我國經(jīng)濟更多是在生產(chǎn)技術(shù)的引進與簡單模仿下，通過大規(guī)模投入勞動力、資本、土地等生產(chǎn)要素換取經(jīng)濟的高速增長，但這種發(fā)展模式的代價太大，因此，“十三五”時期要逐步加強創(chuàng)新以實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

       構(gòu)建擴大消費需求的長效機制，需要讓更多居民“愿意消費”，而其中關(guān)鍵在于增加中低階層居民的可支配收入。這不僅需要促進收入分配改革以把收入差距保持在合理范圍之內(nèi)，更需要關(guān)注存量上的財富差距問題。相比于收入差距，我國財富差距實際更為嚴峻。最突出的表現(xiàn)為富人群體的財富多配置于房產(chǎn)，房價持續(xù)上漲使其財富迅速積累。而中低收入群體的財富多配置于銀行存款，但利率管制壓低存款利率，導致利息收入長期處于偏低水平。

三、“十三五”時期我國經(jīng)濟增長面臨哪些風險？如何化解？

       地方政府債務(wù)風險和通脹風險是“十三五”時期需要重點關(guān)注和防范的風險。

       針對地方政府債務(wù)問題，去年國務(wù)院已出臺相關(guān)文件，主要通過 “開前門、堵后門”的方法，力求在短期內(nèi)規(guī)范地方政府債務(wù)問題。這一解決方案的方向是對的，但如果推進過快就帶來兩個問題。一是由于缺乏市場融資手段且財政支出需求剛性，地方政府短期內(nèi)會面臨嚴峻的財政緊縮問題。二是簡單地通過“一刀切”方式將承擔大量存量債務(wù)的融資平臺公司剝離并推向市場，實際上是將地方政府債務(wù)風險轉(zhuǎn)移到這些融資平臺之上，失去政府擔保的融資平臺公司或出現(xiàn)大量的債務(wù)違約現(xiàn)象，容易引發(fā)區(qū)域性金融風險。因此，規(guī)范地方政府債務(wù)問題要穩(wěn)妥推進，對地方融資平臺公司的處理要按照“分類管理、區(qū)別對待”的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題，并推廣與完善PPP模式以建立基礎(chǔ)設(shè)施投融資的長效市場化機制。

       通脹風險來源于我國持續(xù)的高貨幣投放。M2與GDP之比迅速由2008年的153%上升至2013年的195%。當前通脹壓力并未充分呈現(xiàn)主要是由于房地產(chǎn)市場、地方政府債務(wù)平臺以及國有企業(yè)吸納大量資金，同時經(jīng)濟增速周期性放緩（PPI連續(xù)34個月同比下降）也抑制了通脹。但一旦經(jīng)濟回暖就會有巨大通脹壓力。因此，必須警惕潛在的通脹風險，避免使用高貨幣投放式的寬松貨幣政策來應對經(jīng)濟下行。

四、“十三五”時期我國實體經(jīng)濟發(fā)展面臨哪些困境？如何建全長效機制擺脫困境？

       現(xiàn)階段，我國實體經(jīng)濟的發(fā)展困境可歸納為三個方面。第一，實體經(jīng)濟當前與未來一定時期面臨的最大困境是資金無法有效注入實體經(jīng)濟。在總體流動性寬裕的情況下，企業(yè)尤其是中小企業(yè)面臨“融資難、融資貴”問題。造成這一困境的原因雖然包括中小企業(yè)經(jīng)營風險大、抵押物不足，以及銀行風控成本高等多重因素，但其根本原因主要是兩點：一是我國正規(guī)金融體系中缺少專門服務(wù)于中小企業(yè)的政策性金融機構(gòu)和小型商業(yè)銀行，從而顯著限制了中小企業(yè)的融資渠道。二是具有預算軟約束特征的地方融資平臺與國企部門對資金成本不敏感，由此擠占了大量信貸資源，導致中小企業(yè)缺乏融資機會。因此，擺脫“融資難、融資貴”需要進一步放寬銀行業(yè)準入條件，鼓勵和支持民間資本進入金融服務(wù)領(lǐng)域。同時，更要消除國企與地方融資平臺的預算軟約束問題。

       第二，實體經(jīng)濟需要擺脫實際稅負過高的困境。雖然與OECD國家平均43.4%的宏觀稅負水平比較，我國目前宏觀實際稅負不到40%，表面上并不高。但應充分意識到兩點：一是由于人口大國難以實現(xiàn)“高稅收、高福利”模式，美、日等人口規(guī)模較大的發(fā)達國家宏觀稅負水平均未超過30%。與此相比，我國宏觀稅負水平顯然過高。二是現(xiàn)有測算結(jié)果主要是考察顯性稅負，而我國還存在隱性稅負，最突出的表現(xiàn)為國企壟斷與土地壟斷形成的“壟斷稅”。基于此，我國實際稅負水平應遠高于當前的測算結(jié)果。稅負過高將擠壓居民收入增長、提高企業(yè)投資與生產(chǎn)成本，從而降低實體經(jīng)濟需求，抑制了經(jīng)濟活力。因此，降低宏觀稅負是“十三五”時期促進經(jīng)濟增長的重要基礎(chǔ)，這不僅包括營改增、提高個稅起征點、削減小微企業(yè)稅負、削減創(chuàng)新企業(yè)稅負等措施全面削減顯性稅負，而且還需要破除國企壟斷、土地開發(fā)壟斷等改革措施消除隱性稅負。

       第三，實體經(jīng)濟需要擺脫對房地產(chǎn)行業(yè)的依賴。房地產(chǎn)在我國經(jīng)濟中處于舉足輕重的地位，房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻度達30%。但根據(jù)國際經(jīng)驗，過度依賴房地產(chǎn)行業(yè)的迅速發(fā)展最終往往會形成經(jīng)濟泡沫，帶來經(jīng)濟危機的風險。因此，必須要通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級或者培育新興產(chǎn)業(yè)代替房地產(chǎn)行業(yè)，成為我國經(jīng)濟的新支柱產(chǎn)業(yè)。這就需要加大科技創(chuàng)新投入、形成鼓勵創(chuàng)新氛圍、建立健全創(chuàng)新風險分擔機制以及健全知識產(chǎn)權(quán)保障體系等長效機制。

五、“十三五”時期如何化解產(chǎn)能過剩問題和推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向中高端邁進？

       產(chǎn)能過剩狀況的出現(xiàn)，與增長主義發(fā)展模式有著密切的關(guān)聯(lián)。增長主義發(fā)展模式下的地方官員考核機制和事權(quán)財權(quán)倒掛的財稅體制調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的熱情，地方政府將發(fā)展經(jīng)濟作為首要任務(wù)，并運用其強大能力通過推動投資擴張來刺激經(jīng)濟增長，充分發(fā)揮了“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢，使我國形成了“高投資驅(qū)動型的高增長”。這是產(chǎn)能過剩的核心原因。因此，化解落后產(chǎn)能的根本方法還是應依靠市場機制，而政府則需要做到兩點：弱化GDP指標重要性而強化環(huán)保民生等指標評價；停止向虧損企業(yè)“輸血”。

       推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向中高端邁進和發(fā)揮戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的支撐作用，關(guān)鍵在于實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動。近年來，政府與企業(yè)在創(chuàng)新投入上已有明顯提升，但取得的效果有限，主要有三方面原因。一是雖然創(chuàng)新投入增長迅速，但企業(yè)創(chuàng)新能力較為薄弱的問題并未得到有效解決，因為創(chuàng)新型人才仍十分缺乏。二是科研成果雖然數(shù)量顯著增加，但科技含量較高的發(fā)明專利比重處于較低水平，缺乏核心關(guān)鍵技術(shù)上的突破。科研成果轉(zhuǎn)化率與產(chǎn)業(yè)化率也明顯低于發(fā)達國家。三是政府雖然積極促進創(chuàng)新發(fā)展，但仍停留以資金支持、引進項目為主的舊模式上，未來應該著力加大產(chǎn)權(quán)保護、基礎(chǔ)性研究等方面的力度，對創(chuàng)新體制進行根本性的改革。

六、“十三五”規(guī)劃中將出現(xiàn)哪些約束性指標？包含怎樣的含義？

       預期性指標占比的減少與約束性指標占比的增加，可被視為政府由生產(chǎn)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的信號。“十二五”規(guī)劃的約束性指標體系已經(jīng)突出了科技、教育、資源環(huán)境以及人民生活水平等方面。“十三五”規(guī)劃的約束性指標體系應與“十二五”大致相同，以保證政策實施的穩(wěn)定性與連貫性。但同時，由于“十三五”時期將是市場化改革全面深化、經(jīng)濟發(fā)展模式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的新階段，約束性指標也會根據(jù)新環(huán)境、新變化以及新要求做出局部調(diào)整。比如，在減少政府干預以釋放改革紅利方面，增加行政審批事項數(shù)量指標；在創(chuàng)新發(fā)展方面，增加衡量知識產(chǎn)權(quán)保護的指標；在綠色環(huán)境方面，增加PM2.5指標；在民生改善方面，增加衡量收入不平等的基尼系數(shù)等。

七、“十三五”時期如何處理好政府與市場的關(guān)系？

       市場經(jīng)濟之所以需要政府的存在主要是基于四方面的原因。一是，市場經(jīng)濟運行必須以制度為基礎(chǔ)，如至關(guān)重要的產(chǎn)權(quán)制度。因此，政府需要承擔實施并維持市場制度的角色，以保證市場發(fā)揮配置資源的決定性作用。二是，市場經(jīng)濟運行過程中會出現(xiàn)外部性與市場勢力等因素導致的市場失靈，需要政府通過行政干預的手段予以糾正。三是，市場經(jīng)濟在提升資源配置效率的同時，無法消除經(jīng)濟福利上的不平等，需要政府再分配才能實現(xiàn)更平等的經(jīng)濟福利分配。四是，市場機制無法避免經(jīng)濟的大幅度波動，政府需要通過宏觀調(diào)控以應對市場經(jīng)濟的波動。

       因此，政府只是扮演彌補市場缺陷、輔助市場正常運行的角色，而不是替代市場。政府與市場之間就要遵循“市場能做的交給市場做，市場無法有效發(fā)揮作用的地方交給政府做”的原則。如果“市場能做的政府爭著做，市場不能做的政府也不愿去做”，那么不僅市場缺陷無法彌補，更會導致政府失靈問題。

八、“十三五”時期如何規(guī)避地方政府調(diào)整GDP增速的隨意性？

       在增速目標制定方面，各省（區(qū)、市）GDP增速往往都高于或至少與全國增速持平，而且在增速完成方面，各省（區(qū)、市）GDP加權(quán)平均增速會明顯高于全國增速。這實際反映出地方政府的GDP情結(jié)依然沒有明顯改變，都不想在GDP增速上拖后腿，導致主觀調(diào)高GDP增速目標以及上報數(shù)據(jù)含有水分。規(guī)避地方政府主觀調(diào)整GDP增速的隨意性就需要消除地方政府的GDP情結(jié)，關(guān)鍵在于打破唯GDP模式，建立更全面的考核體系。GDP考核體制以前確實有效地激勵了地方政府推動經(jīng)濟快速增長，但是GDP本身卻無法衡量民生福祉、環(huán)境質(zhì)量、收入分配、資源消耗等其他重要方面，而這些以往所忽視的方面恰恰已成為當前亟待解決的問題。因此，未來對地方政府的考核必須要強化對民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境保護、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化等綜合評價，弱化與GDP增長的關(guān)聯(lián)性，才能有效規(guī)避地方政府在GDP增速上的主觀意志。

（原文刊發(fā)于《改革》2015年第1期。）