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本文為中國(guó)人民大學(xué)劉守英在中國(guó)城市發(fā)展與土地政策研討會(huì)暨北大-林肯中心成立十周年慶典上的演講

非常高興在這里和大家交流關(guān)于中國(guó)土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)。我用的題目是上半程和下半程，上半程的意思是已經(jīng)走過40年，在土地制度的改革對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響，包括仇部長(zhǎng)也講了，對(duì)城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型起到非常重要的作用。

下半程該怎么樣走？用很短的時(shí)間講一下。第一，過去40年，中國(guó)土地制度改革的進(jìn)程做了什么樣的改革呢？第二，給大家評(píng)估一下，我們整個(gè)土地制度在國(guó)民經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)階段的歷史性作用以及土地制度存在的問題。第三，下一步中國(guó)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)性的變化。

我們做一些預(yù)判，整個(gè)制度改革主要的方面：

一、中國(guó)土地制度改革進(jìn)程

過去40年，中國(guó)的土改是全面的改革，現(xiàn)在討論土地制度的人，有些是從農(nóng)村，有的是城市，事實(shí)上是整個(gè)系統(tǒng)的改革。系統(tǒng)的改革，第一，大家都清楚，集體所有制的家庭承包制度，70年代末到80年代初的改革，一是農(nóng)戶獲得土地產(chǎn)權(quán)前提是堅(jiān)持土地集體所有制。第二，這場(chǎng)改革實(shí)際上對(duì)國(guó)家集體和農(nóng)戶之間關(guān)于土地責(zé)任和義務(wù)重新重構(gòu)，過去完全農(nóng)民和集體之間和國(guó)家之間的關(guān)系，這是一場(chǎng)重構(gòu)。第三，我們將過去集體所有，集體組織的集體所有權(quán)改造成農(nóng)民成員權(quán)所有集體權(quán)，成員為基礎(chǔ)的。

80年代的改革以后，整個(gè)中國(guó)農(nóng)地權(quán)力演進(jìn)的方向基本上朝著強(qiáng)化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的方式，一是法律上物權(quán)法進(jìn)一步明確什么叫集體所有權(quán)、集體所有制，集體所有權(quán)的主體不是主體經(jīng)濟(jì)，而是農(nóng)民集體，所有集體成全密切結(jié)合。第二，完整的形成一套保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)配套體系，，作為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)主體全能的完善。第三，不斷延長(zhǎng)土地的承包期，穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地權(quán)的預(yù)期。84年的15年，到十七屆三中全會(huì)提出35年，現(xiàn)在正在做政策文件。第四，改革成員集體所有權(quán)，將原來人口不斷增減調(diào)整土地的配套制度安排改變?yōu)樵鋈瞬辉龅兀瑴p人不減地，在法律上予以明確。第五，土地承包合約條件的變化，集體和國(guó)家對(duì)土地的義務(wù)不斷解除，農(nóng)民土地承包合約基本上接近于失權(quán)合約。第六，在法律上明確，家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度作為國(guó)家基本經(jīng)營(yíng)制度。

集體所有農(nóng)戶使用的宅基地制度，這是現(xiàn)在討論最激烈的一塊，宅基地制度改革基本上方向承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基本上是朝著物權(quán)化的方向，但是宅基地制度改革的方向是朝向使用和管制并行的方向，具體表現(xiàn)為一是所有權(quán)，宅基地集體所有權(quán)和承包權(quán)所有權(quán)非常大的差別在于，它是實(shí)實(shí)在在的所有權(quán)，擁有控制權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。二是宅基地的使用權(quán)和住房所有權(quán)的分離，宅基地是長(zhǎng)期適用的，和農(nóng)村承包權(quán)期限是非常大的差別。宅基地是長(zhǎng)期適用的，沒有期限的。農(nóng)房的私有，同時(shí)將這兩種權(quán)屬進(jìn)行分離。第三是承包地的成員身份性和非成員的限制進(jìn)入，這是第三個(gè)特征。第四是強(qiáng)化宅基地的使用管制。

土地轉(zhuǎn)用制度的安排，實(shí)際上是兩個(gè)方面，土地轉(zhuǎn)用實(shí)際上一直是有兩個(gè)通道，一是集體使用土地的非農(nóng)建設(shè)，二是征用，這兩個(gè)方向的改革，一是集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)用，實(shí)際上是經(jīng)過三個(gè)階段。第一個(gè)階段80年代敞開、集體、土地、工業(yè)化，第二個(gè)階段到了90年代的關(guān)閉，98年土地管理法，04年以后，實(shí)際上有一場(chǎng)變化是什么呢？城鄉(xiāng)增減掛鉤，使鄉(xiāng)村的建設(shè)用地重新獲得建設(shè)使用的機(jī)會(huì)，征地作為土地轉(zhuǎn)用主要工具，在整個(gè)過去30多年實(shí)際上在不斷地強(qiáng)化，城市土地的安排用了一句話來講，實(shí)際上政府成為土地的所有者和城市土地經(jīng)營(yíng)者，土地招拍掛的制度實(shí)際上成為土地發(fā)展模式的制度安排，這是整個(gè)制度基本的歸納。這里有兩張表格大家可以看一下，土地使用的轉(zhuǎn)變。

二、土地制度的績(jī)效與困境

這套制度在過去30多年里邊，不管怎么樣看，起了非常大的作用。但是這套制度，我們也要看到也出了一些現(xiàn)在面臨的問題。我的評(píng)價(jià)是，這套土地制度安排促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)歷史轉(zhuǎn)型。一個(gè)表現(xiàn)大家看就是，國(guó)土部也有同志在，中國(guó)土地管理實(shí)際上我們一直在講實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。但事實(shí)上土地的管管理一直是兩個(gè)功能。

一是嚴(yán)格保耕地和糧食安全，二是保發(fā)展。保發(fā)現(xiàn)體現(xiàn)在哪兒，中國(guó)在資本稀缺，中國(guó)這套獨(dú)特的土地制度使土地成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī)。

二是農(nóng)地的改革，對(duì)中國(guó)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型起了非常大的作用。歸納為三個(gè)方面：一是整個(gè)家庭經(jīng)營(yíng)的制度，憲法明確家庭經(jīng)營(yíng)制度作為基本的制度，這套制度是整個(gè)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品增長(zhǎng)微觀基礎(chǔ)，一直未解決吃飯問題，但是家庭承包制的穩(wěn)定一直堅(jiān)持，對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)、農(nóng)產(chǎn)品的供給起了基礎(chǔ)性的作用。二是這一套土地制度實(shí)際上實(shí)現(xiàn)了整個(gè)人口和土地之間的分解和松綁。沒有這套土地制度，中國(guó)農(nóng)村人口外出的比例不會(huì)那么高。三是這套制度促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)是什么呢？中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式，從過去以提高土地單產(chǎn)，土地生產(chǎn)力為主的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向以勞動(dòng)力生產(chǎn)增長(zhǎng)為主的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)折點(diǎn)在什么地方？在2003年以后。

第三，中國(guó)的工業(yè)用地配置方式對(duì)中國(guó)高速發(fā)展起非常重要的作用。1998年之前中國(guó)鄉(xiāng)村工業(yè)化主要依托于非農(nóng)建設(shè)用地的鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地的使用。1998年之前，中國(guó)建設(shè)用地的使用的大頭在哪兒呢？在鄉(xiāng)村。這對(duì)整個(gè)中國(guó)家庭承包制改革以后，第一輪工業(yè)化，鄉(xiāng)村工業(yè)化起非常重要的作用。再就是園區(qū)的工業(yè)化，園區(qū)工業(yè)化就是地方政府1998年以后，靠壟斷土地的供應(yīng)，低價(jià)供應(yīng)園區(qū)土地，為中國(guó)快速工業(yè)化的進(jìn)程成為世界制造工廠起非常重要的作用。

第四，土地資本與快速城市化。兩個(gè)途徑，2008年之前，一是經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛制度推進(jìn)土地的資本化。二是2008年以后的以地融資為城市發(fā)展提供資金來源。這是解決快速快速發(fā)展，土地資本化成為巨量城市資本的投入主要的資金來源。土地制度存在的問題，這套制度還能不能做下去呢？

靠土地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這套模式在2008年以后發(fā)生了非常大的變化。2008年以后，我們靠貨幣和土地寬供應(yīng)量套途徑，把經(jīng)濟(jì)拉了一陣。GDP的增長(zhǎng)到2010年開始走向中央所講的新常態(tài)，也就是中高速增長(zhǎng)。中高速增長(zhǎng)以后，土地供應(yīng)繼續(xù)寬供應(yīng)，一直到2012年以后，土地需求下來，土地發(fā)動(dòng)機(jī)的功能已經(jīng)不在了。第二，以地招商引資的效力開始減退，表現(xiàn)在沿海地區(qū)企業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)向升級(jí)。對(duì)土地的依賴開始下降。中西部地區(qū)，盡管繼續(xù)在延續(xù)沿海地區(qū)，以地招商的模式，但是園區(qū)招商引資的效果非常之差。

第五，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)扭曲加劇，與結(jié)構(gòu)性改革背道而馳。工業(yè)用地比重有規(guī)律的下降。但是房地產(chǎn)用地的比重在結(jié)構(gòu)里面還是在下降的。漲的是其他的用地。也就是基礎(chǔ)設(shè)施用地的比重在進(jìn)一步上升。導(dǎo)致的結(jié)果是什么呢？當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)脫實(shí)向虛以后，拉投資的主要的方式就是靠供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施土地，保障固定資產(chǎn)投資運(yùn)行。這對(duì)整個(gè)結(jié)構(gòu)性的問題是非常大的影響。

第六，城市政府土地出讓的成本在上升，但是地方政府土地出讓的凈收益在下降。帶來的結(jié)果是什么呢？城市大量的投資需求主要靠土地抵押實(shí)現(xiàn)。到2015年的時(shí)候，土地抵押金額已經(jīng)到了11.3萬億，這種模式實(shí)際上地方政府已經(jīng)開始從原來依賴于土地出讓收入，轉(zhuǎn)向以地融資的發(fā)展模式。

第七，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與銀行金融風(fēng)險(xiǎn)加大。

三、下半程經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)以及土地改革

我的判斷是幾個(gè)主要的特征：

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換以后對(duì)土地依賴減低。

二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)際上是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不再依賴于土地制度，壓低低成本支撐。

三是城市化已經(jīng)從過去土地資本和勞動(dòng)單向項(xiàng)城市的轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)，這樣會(huì)帶來土地配置方式的變化。

四是中國(guó)正在發(fā)生一場(chǎng)農(nóng)業(yè)革命和鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型，這是需要我們重新審視鄉(xiāng)村空間的價(jià)值。

下半程的土地改革：

第一，眼前面臨最大的問題，最難的問題就是要改變土地作為增長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)的功能，告別以地謀發(fā)展的模式。

第二，用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化促進(jìn)中國(guó)的結(jié)構(gòu)改革，包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共用地，政府用地占比過高的問題，工業(yè)用地占比過高的問題，園區(qū)招商引資的用地如何轉(zhuǎn)化的問題，房地產(chǎn)用地的比例如何調(diào)整，中國(guó)住宅用地方式的調(diào)整。

第三，推進(jìn)適應(yīng)城鄉(xiāng)互動(dòng)土地改革。這是未來鄉(xiāng)村發(fā)展空間土地制度上如何適應(yīng)。

第四，農(nóng)村現(xiàn)代化如何按照十八屆三中全會(huì)提出的三權(quán)分制置的改革，如何真正使中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化。

第五，中國(guó)未來鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型非常重要擺脫不了的問題就是中國(guó)的宅基地制度。宅基地制度如果得不到改革，中國(guó)未來的鄉(xiāng)村衰敗和該復(fù)興的土地，這些村莊沒有制度依托，而且大量的鄉(xiāng)村的衰敗，沒有制度來支撐。

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