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　　隨著京津冀一體化戰(zhàn)略的逐漸落地，如何看待三個(gè)省市在區(qū)域發(fā)展中的地位，如何平衡區(qū)域內(nèi)部的利益，如何疏解北京的部分非首都功能，日漸受到政府相關(guān)部門的關(guān)注。“他山之石，可以攻玉”，國外首都圈的功能疏解和產(chǎn)業(yè)、人口、城市空間布局變遷的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)京津冀一體化戰(zhàn)略具有很好的借鑒意義。梳理倫敦、巴黎、東京、首爾的城市規(guī)劃，我們發(fā)現(xiàn)，首都圈的城市發(fā)展有其客觀規(guī)律性，適當(dāng)?shù)膽?zhàn)略能充分發(fā)揮政府的主觀能動(dòng)性，促進(jìn)城市的健康發(fā)展。

　　首都定位走向文化創(chuàng)意中心

　　從首都城市圈發(fā)展的客觀規(guī)律看，首都的定位和主導(dǎo)功能的變化歷程相似。除作為政治中心外，國際著名的大都市均經(jīng)歷了“區(qū)域內(nèi)重要的經(jīng)濟(jì)增長引擎—科技中心—文化創(chuàng)意中心”的定位變化，相應(yīng)的主導(dǎo)功能（產(chǎn)業(yè)）發(fā)生了“制造業(yè)—高科技產(chǎn)業(yè)—高端服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)”的演進(jìn)。

　　東京和首爾的戰(zhàn)后城市規(guī)劃中，工業(yè)發(fā)展占據(jù)重要地位，工業(yè)產(chǎn)值和從業(yè)人員數(shù)量均位于行業(yè)間前列。隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)和發(fā)展中國家廉價(jià)勞動(dòng)力對(duì)外資的吸引，勞動(dòng)密集型、低附加值的制造業(yè)開始外流，各國首都開始把發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)作為城市規(guī)劃重要內(nèi)容。東京在20世紀(jì)60年代建設(shè)筑波新城，開創(chuàng)了科學(xué)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的新模式，并且在20世紀(jì)80年代名噪全球。首爾于20世紀(jì)70年代開發(fā)的大德地區(qū)，經(jīng)過30年的發(fā)展，已經(jīng)成為韓國最大的產(chǎn)、學(xué)、研綜合園區(qū)。

　　20世紀(jì)80年代后，已完成工業(yè)化的主要發(fā)達(dá)國家首都，開始將金融業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)作為開發(fā)的新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，以提高本國的國際競(jìng)爭力。自20世紀(jì)90年代起，倫敦就高度重視創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，認(rèn)為這關(guān)乎城市的未來發(fā)展。經(jīng)過近20年的發(fā)展，倫敦創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已超過300億英鎊，成為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎。東京則依托本國在動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的地位，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如出版、廣播電視、音樂等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)已超過汽車工業(yè)，成為日本的第三大產(chǎn)業(yè)，日本80%以上的動(dòng)畫制作公司集聚東京，產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過10萬億日元。

　　首都城市布局趨向多核心都市圈

　　在城市的空間布局上，國外首都城市圈大多經(jīng)歷了“核心城市的建立—單核心都市圈的形成—多核心都市圈的整合—大都市圈的協(xié)調(diào)發(fā)展”這些階段。例如，倫敦在二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)采取的是同心圓式城市規(guī)劃，中心城區(qū)承擔(dān)城市的大部分職能。進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，倫敦規(guī)劃了許多功能相對(duì)獨(dú)立的新城，以分散中心城區(qū)的功能，逐漸形成了多核心的空間結(jié)構(gòu)。又如，日本為解決東京“一極集中”問題，先后規(guī)劃了7個(gè)副中心以疏解東京城區(qū)功能，形成了以鐵路和城市交通網(wǎng)維系的“一核七心”的城市結(jié)構(gòu)。目前，東京都市圈已形成由“中心—副中心—郊區(qū)衛(wèi)星城—鄰縣中心”構(gòu)成的多核多圈層空間形態(tài)，各級(jí)中心多具綜合性，但又各呈特色，互為補(bǔ)充。

　　科學(xué)的政府規(guī)劃至關(guān)重要

　　政府規(guī)劃的主觀能動(dòng)性，在解決城市發(fā)展的問題上舉足輕重。政府規(guī)劃如果“順勢(shì)而為”，就會(huì)出現(xiàn)事半功倍的效果；反之，則事倍功半。盡管首都城市圈的發(fā)展有其客觀性，但這是建立在政府科學(xué)的城市規(guī)劃和適當(dāng)?shù)妮o助戰(zhàn)略基礎(chǔ)上的。二戰(zhàn)結(jié)束后，主要發(fā)達(dá)國家為解決首都發(fā)展過快帶來的“城市病”問題，大都采取了強(qiáng)制性、限制性的措施，抑制城市的擴(kuò)張。倫敦、東京在戰(zhàn)后首次城市規(guī)劃中，均提出建立綠化隔離帶，以控制城市的規(guī)模。但從最終結(jié)果看，由于土地產(chǎn)權(quán)及利益問題，綠化隔離帶在發(fā)展中不斷開辟為城市建筑用地，形成了“攤大餅”的發(fā)展形勢(shì)，未能起到很好的效果。而進(jìn)入21世紀(jì)，能反映多方利益訴求、通過利益疏導(dǎo)的城市規(guī)劃，取得了較好效果。首爾2006年后的規(guī)劃，提出了中央政府和地方自治團(tuán)體合作的管理體制，吸引居民和非營利團(tuán)體的參與。

　　法律規(guī)制是重要保障

　　政府出臺(tái)的法律性規(guī)劃文件是都市圈健康發(fā)展的重要保障。國外成功都市圈的發(fā)展過程中，政府均以法律形式頒布諸多法令、法案，成為指導(dǎo)都市圈各個(gè)時(shí)期建設(shè)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。例如，東京都市圈規(guī)劃是在《國土綜合開發(fā)法》和《首都圈整備法》的基礎(chǔ)上制定的；首爾都市圈規(guī)劃是在《首都圈管理法》的基礎(chǔ)上制定的；巴黎都市圈的區(qū)域規(guī)劃，是議會(huì)以立法形式頒布的。在法律基礎(chǔ)上制定和實(shí)施都市圈規(guī)劃，不僅確保了其權(quán)威性和嚴(yán)肅性，而且增強(qiáng)了規(guī)劃實(shí)施過程中的強(qiáng)制性和可預(yù)測(cè)性。

　　高效交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃意義重大

　　便捷、高效的交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，在促進(jìn)都市圈內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)、提高區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率，以及民眾的生活質(zhì)量等方面意義重大。例如，巴黎在歷次城市規(guī)劃中，都將交通布局作為影響城市未來發(fā)展的關(guān)鍵因素，通過交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)引導(dǎo)區(qū)域的發(fā)展。巴黎在幾十年內(nèi)，建設(shè)了四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，各種交通方式一應(yīng)俱全且換乘方便。其中，拉德芳斯交通中心堪稱城市交通樞紐建設(shè)的成功典范。巨大的人口數(shù)量使得東京在城市規(guī)劃中尤為重視交通規(guī)劃，目前東京形成了以新干線、輕軌和地鐵組成的近3000公里軌道交通網(wǎng)絡(luò)。市中心、副中心與周邊城市通過軌道交通連接起來，不但有效疏解了首都功能，而且提高了區(qū)域內(nèi)要素的流動(dòng)，加快了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　總之，從國外首都圈的發(fā)展來看，作為一國人力、物力、財(cái)力的聚集地，首都是國家戰(zhàn)略的重要載體，首都城市圈在國家間的競(jìng)爭中扮演著重要角色。現(xiàn)在京津冀一體化已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，京津冀都市圈的健康發(fā)展事關(guān)大局。在制定城市規(guī)劃時(shí)，既要尊重城市發(fā)展的客觀規(guī)律，順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，又要發(fā)揮政府規(guī)劃的主觀能動(dòng)性，在法律、城市基礎(chǔ)設(shè)施方面做好支持工作，使主觀與客觀相統(tǒng)一。

　　（作者單位：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、經(jīng)濟(jì)學(xué)院）