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2018年，人民大學國家發展與戰略研究院根據國內外政商關系的理論和相關文獻，從“清”與“親”兩個角度對國內285個城市的政商關系進行了系統的評價和分析，并發布了《中國城市政商關系排行榜（2017）》，這份報告帶給我們最大的啟示是什么？中國政商關系未來有何走向？“僵尸企業”長期存在，今后該如何妥善處理？鳳凰網《政對面》第22期對話人大國發院常務副院長聶輝華教授。

以下是《政對面》對話聶輝華實錄精編（一）：

政對面：2018年2月份，你們人大國發院發布了《中國城市政商關系排行榜（2017）》引發了社會的普遍關注。這份研究報告出爐的背景是什么，為什么做這樣一份報告專門評估城市之間的政商關系情況？這份調查報告有哪些部分是特別值得一談的？

聶輝華：十八大以來，中央非常重視改善營商環境和建立新型政商關系。2016年習總書記在全國兩會期間提出建立親清政商關系。2017年7月，習總書記在中央財經領導小組會議上又提出要建立穩定、公平、透明、可預期的營商環境。事實上以放管服為抓手的營商環境建設一直是本屆中央政府最著力的工作之一。所以在這個背景下，作為國家高端智庫的人大國發院，最主要的目的就是用學術研究，為國家獻計獻策，通俗說就是急國家之所急，想國家之所想，所以我們當時就想到做一份城市級別的政商關系排行榜。

這是全國所有城市級別的排行榜，也是全國第一份。其中總結出幾個結果應該引起重視。第一,我們發現前五名分別是東莞、深圳、上海、北京和廣州，以南方城市為主，也就是說南方在政府為企業服務（親近）方面做的比較好。在清白方面，南北城市平分秋色，這個結論符合直覺，但是之前沒有系統地研究過。第二，通常情況下經濟越發達的地方，營商環境或者政商關系的評價更好。第三，從地區來看，東南沿海相對更好。第四，從城市級別來講，越高級別的城市，政商關系越好。第五，在清廉方面，一些偏遠地區、中小城市，也可以做得比較好。

排行榜發布之后引起了很大的反響，因為總共涉及285個城市，很多地方政府都來找我們要電子版，中央也來電詢問。排名靠前的特別想找我們，排名比較靠后的更加想找我們。

政對面：這樣一份調查報告涉及的是比較敏感的政商關系。在整個調研過程當中，遇到最大的難點是什么？

聶輝華：最大的困難主要是數據收集。我們首先有三個數據來源，一個是官方的統計資料，第二個是第三方的評估數據，第三個是我們通過網絡爬蟲的方式，從網上獲取的大數據。有些指標很難度量，比如如何度量親近？我們選了一個指標，是地方主要領導去企業調查和視察的次數。因此我們要收集全國所有地級市以上的黨報黨刊，計算有關領導報道的次數，但是有的地方報道不全。

圖左為鳳凰衛視主持人胡玲，圖右為中國人民大學國家發展與戰略研究院常務副院長聶輝華。

另外，比這更難的是清白度量，也就是度量地方是清廉還是腐敗。我們主要考慮兩個方面，一個是使用被查處官員的數量占全部公務員的比例。第二個是我們使用了一種特殊的“百度腐敗指數”，這些指標都有爭議，但是實在沒有辦法。

因為這個議題比較敏感，原本出版社答應出版，也拿到書號，但是中途被緊急叫停，所以最后這份非常有影響的報告是以電子版方式在網上傳播的。

政對面：報告發布后，你覺得傳播效力如何？在未來，你希望這份政商報告持續做下去嗎？

聶輝華：首先它的影響確實非常大，我始料未及，以為只是一個學術界做的評估，應該不至于影響別人什么，但是我發現很多地方政府一定要來找我們，還有個別非常大的城市，他們的市委書記在會上發火，說為什么我們沒有進前十？還有人通過校領導找到我們，所以我們壓力還是蠻大的。但是我覺得，作為非常重要的第三方評估的內容，我們一定會繼續公正、客觀地推進的。

政對面：其實我知道你們已經在為2018年新的排行來做資料收集了，相比2017年，在哪些部分你們做了更新和改進？

聶輝華：我們現在還沒有拿出完整的報告，所以我不能肯定哪些方面要改進，但是大家提到的有些爭議的地方，我們可能會做些調整。比如清白指數的度量，這個數據確實比較敏感。另外有人反映，他們所在的城市的地位跟直覺上的地位不一樣，我們也會檢查一下數據是否有問題，并且做一些修補的工作。

政對面：地方政府或者民企，哪一個更加關注這份報告？ 你覺得這份報告帶給我們最大的啟示是什么？

聶輝華：最關注的主要是地方政府，因為涉及到地方政府的政績。還有一個原因是國務院很重視，國務院已經決定由發改委牽頭，先在20個城市試點推廣第三方營商環境的評估，所以這個評估報告帶有半官方的性質，或者說會在很大程度上影響他們營商環境的得分，所以他們高度重視，這是我們始料未及的，我們從來沒發布過這么受到地方政府關注的報告。

對地方政府來說，通過這份報告可以對標，可以知道自己跟目標城市的差距。有的地方政府一定要讓我們出具一個深度的報告，分析它與對標城市的差距在哪些方面，相差多少以及如何改進。對于企業投資者來說，通過這份報告可以知道哪個地方值得投資，或者投資環境比較好。另外，對于學術界來說，因為以前沒有這樣的基礎數據，所以很多人表示，以后要在學術研究中引用這份數據。

政對面：在285個城市中，哪些城市的數據是讓你大跌眼鏡的？

聶輝華：舉個例子，在報告里，廣州排在第五，但是聽說當地一些干部很不滿，因為他們覺得應該進前三。另外，貴州在省份排名中比較靠前，按照它的經濟水平，排名應該是中后的，但是實際上它的排名在中上。還有個別城市，比如邢臺，是北方城市中除了北京，唯一進入前十名的，可能大家覺得有爭議，不過這只是某一年的數據。在這里我需要強調的是，大家的感官可能是累積了多年的印象，而我們只取一年的數據，所以對我們的排行榜要寬容一點。   

政對面：而且報告里顯示東莞市排第一，甚至超過了深圳。你認為東莞的哪些部分是特別值得我們進一步思考的呢？

聶輝華：我印象中是在企業登記注冊方面，主要是放管服方面做得比較不錯。東莞排名靠前，可能是因為經濟轉型讓他們壓力比較大，所以政府這方面特別著力。但是由于深圳沒有這個壓力，而且覺得自己在各方面綜合實力遙遙領先，所以在服務中小企業方面相對東莞可能沒有那么用心。不過深圳也做得很好了，排在第二，上海排第三。我還對貴陽的印象比較深刻，它在電子政務方面加分很多。

政對面：最近看到國家領導人相繼對于民營經濟這樣一個處境困難去表態，強調民營經濟在整個國民經濟當中的地位問題。我想問問您是什么看法？

聶輝華：在某些方面存在一些對民營企業的歧視，這個問題相對比較復雜，學術界也有爭論。對民營企業有所有制歧視和規模歧視，因為民營經濟本身就是中小企業為主，那么從銀行的角度講，發給一個大企業和小企業一筆貸款的成本是差不多的，那如果你是銀行，你會怎么做呢？你會選擇發給大企業。銀行沒有雪中送炭的義務，它只做錦上添花的事情。所以這在一方面反映了中小民營企業本身的困境。如果民營企業是大企業，比如是百度、京東，那么就不存在融資難的問題，所以這兩個問題是疊加在一起的。

但外一個問題是我們國家在融資制度和金融體制方面，確實不夠完善。比如過于依賴間接融資，直接融資比較少。基本上企業都是從銀行貸款，而難以做股權投資，因為你根本不清楚民營企業的資信情況，銀行也是如此。中國的民營企業這些年發展迅速，但是體制跟不上成長的步伐。舉例來講，絕大部分中小民營企業，沒有規范的賬本，沒有好的財務體系和風控體系，很難讓銀行能夠放心地放貸。所以，這些問題有市場經濟體制本身不完善的原因，有部分政策的原因，也有經濟下行的原因。

政對面：在當前反腐高壓形態下，部分干部中出現“不能為、不想為、不敢為”的現象，很大一部分是面對民營企業的困難、呼聲、求助不敢作為。造成這種現象的根源是什么？如何看待在這樣的情況之下，未來中國政商關系會有何走向？

聶輝華：官員的不作為或者懶政怠政現象確實比較普遍，我覺得比較深刻的原因是，十八大以來，央地關系以及國家治理模式發生了調整，但是相關配套的激勵措施和官員的心態也沒有跟上。過去是干一點、拿一點、分一點，現在是干活可以，但是要拿錢、分錢就不那么容易了。明面的激勵沒跟上，隱性的激勵被砍斷了，所以很多人就覺得干活沒有動力，因此出現了官僚主義、形式主義。

在這種現實情況下，我覺得最主要的是各種體制改革要跟上。比如我強調要加強對公務員隊伍的激勵，因為我相信大多數官員，既然選擇了公務員這個職業，還是想干事的。如果他不想干事，不敢干事，可能還是因為束縛太多，擔心太多，所以我覺得在公務員的激勵體制方面要做改革，這也應該是改善營商環境的重要的部分。現在我們討論改善營商環境，更多的是放在放管服方面，也就是放權，管放結合，加強服務。但是對于提供這些服務的主體，也就是供給側，公務員隊伍的獎勵激勵，并沒有放到特別高的高度，我覺得這是下一步改善營商環境應該特別重視的方面。

政對面：對于公務員的激勵措施，有些什么樣具體的建議呢？

聶輝華：我有幾個不太成熟的看法。第一，公務員的工資要進行適當的調整，現在公務員的工資基本沿襲了公務員法的基本方案，好多年沒有太大調整。但是在別的國家一般來說都要根據通貨膨脹率，或者是根據市場行情做些調整。比如新加坡的公務員，有些特殊的算法，參考企業高管的薪酬來浮動。我們沒有這樣的法律法規，要是通貨膨脹了，或者是別人的收入提高了，公務員的卻沒有提高，就肯定會有一些怨言。

第二個是在考核激勵方面也要改善，現在某些方面過于強調行政督導式的高壓治理，比方說有巡視、巡察、第三方評估、檢查、審計、監察和各種督導小組。公務員本身就是風險規避的，所以這樣的高壓問責機制，短期內可以，長期內不行。我們需要建立可持續的問責機制，要建立法治化的問責機制。

第三個方面是，我們的政府有權力清單，官員也有權力清單，但是現在有一個問題可能大家忽略了，就是我們的政府總體來講是無限責任政府。但是具體到每一級政府，每一個官員，他應該承擔有限責任。可是我們現在是讓官員和地方政府承擔無限責任，這個地方所有的事他都負責，如果一個人承擔無限責任，每天想著避免風險的話，也就不會有創新，因此也不敢去放手進行改革試點。所以不管中央發多少文件，只要你該承擔無限責任，就會出現激勵不相容的情況。按道理講權利和責任應該是對等的，我們不應該讓官員承擔無限責任，我們要改變這種治理的理念，不能什么東西都依靠政府，我們建立一個法治社會，需要公民力量的成長，包括公民自覺性。

第四，要確定政府和市場的邊界。地方政府或者是某些官員的手伸的太長了，原因就是因為，我們的政府和市場的邊界不清楚，沒有明確的方向性規定。十八大三中全會指出，讓市場在資源配置中起決定性作用，和更好發揮政府作用。但是主次怎么決定？兩者的邏輯關系是怎樣？我覺得如果不明確主次關系，可能會給個別人和個別地區，制造了機會主義。我認為政府干預的前提是：第一，市場確實失靈了；第二，政府確實在某各方面比市場做得更好。

以下是《政對面》對話聶輝華實錄精編（二）：

政對面：國企改革的混改問題，步伐為什么這么慢？在未來經濟進一步下行的情況之下，我們是否還有可能進一步推動？

聶輝華：首先我同意你的判斷，幾乎所有人都認為國企改革這些年的步伐放慢了，我想可能有幾方面的原因。一個是國企改革的方向不是特別明確。比如國企究竟應該更多地承擔政治職能，還是更多地承擔社會職能，還是作為普通企業來競爭？如果這樣的根本定位都沒有確定的話，要推進國企改革是有困難的。

第二個，我想是因為有些政策文件不配套，中央的出發點和大政方針是對的，但是如果沒有配套的文件，就沒法直接具體執行。比如一方面說國企改革要大膽地試，大膽地闖，然后又不斷地下發各種文件，讓企業不能越過底線，要承擔責任，要加強黨的領導，加強審計，加強廉政建設。國企領導在某種程度上是準公務員，都是風險規避型的，所以這是導致國企進展不如大家預期快的原因之一。

具體談到混改的話，我對目前混改的進展也不是很滿意。2016年試點以來分了三批，目前只有50多家企業試點。中國有那么多國企，才有50家進入試點，進展為什么這么慢呢？還是大政方針不是特別明細的原因。

另外，更主要的是進入混改是要審批的，我覺得這不對，因為它變成審批制了，跟放管服是違背的。在混改過程中，有些點還是沒有突破，例如民企占股的比例，既然法律沒有規定民企不能控股，那為什么所有的國企和民企的混合所有制中，都沒有出現一家民企控股？沒有人敢表這個態，這就是一個問題。所以民企參與混改很多的時候是參與分享了一部分的壟斷紅利，未必能夠在多大程度上改善公司治理水平，因為他們占的比例太小了。其實一定程度上，是把民企變成了一個小國企，或者說是準國企的一部分，這其實是與我們改革的初衷是背離的。

政對面：那如果進一步推動的話，您認為最重要的還有什么？

聶輝華：首先我覺得要突破一些所謂的禁區，比如在競爭性領域，讓民企可以相對控股。比如說一般的房地產行業和制造業，這些行業完全可以拿出來試點，讓國企從絕對控股變成相對控股，甚至變成參股，這個時候民企才覺得有話語權。而且之前我們包括其他學者也做了些研究發現，在民企控股比重比較高的混合所有制企業，效率提升往往比較明顯，如果只是保持國企的絕對控股地位，則不太容易改善國企的治理績效。

很多搞混改或者國企和民企合作的企業，他們覺得國企的實力加民企的活力是最佳組合，但問題是如果民企太小了，就發展不起來，最后就變成了非常僵化的一種組合。

政對面：2017年5月，國務院就印發了關于進一步完善國有企業法人治理結構體制的指導意見，認為一定要建立公司制的法人治理結構，才是未來國企進一步改革的另外一條途徑。對此，你有什么樣的看法？

聶輝華：我覺得那個文件出臺的重要背景可能是因為，出現了大量的國企高管腐敗的現象。根據媒體統計，十八大以來到2015年底，至少有171個國企高管被抓，60%是一把手，還有些關鍵崗位，比如辦公室主任、總工程師，所以那份文件的核心問題主要是加強黨的領導。我非常同意國企應該朝著完善現代公司治理結構的方向前進，但是這樣會出現一些還沒有解決的問題，就是完善現代公司治理體制，和加強黨的領導如何融合起來？目前這方面并沒有明顯的進展。

圖左為鳳凰衛視主持人胡玲，圖右為中國人民大學國家發展與戰略研究院常務副院長聶輝華。

所以對于國企來說，建立這種符合現代公司制度的法人制度，其實遠遠還在路上。包括假如要達到所謂的競爭中性，還有很長的路要走。很多文件跟這個都有所差異或者不太兼容。舉個例子，上市公司有公司法，公司法里沒有規定黨委的地位，但是現在很多國企是按照全民所有制企業來管理的，有專門法律，叫做全民所有制工業企業法，這兩個就未必是完全兼容的。所以在制度的配套和法律法規的相融方面，可能還有相當多的工作要做。

政對面：接下來，想來聊聊僵尸企業這個話題，因為一聊到國企混改的話題，就必然會涉及到僵尸企業的問題。最近也有官方出來表態，要加速僵尸企業的有效退出，你覺得到底如何去解決僵尸企業的問題，當下的這種情況是否更嚴重了？

聶輝華：2016年7月份，我牽頭在人大國發院發布了中國第一份全面的工業企業僵尸研究報告。那個報告影響很大，我們發現僵尸企業的比例大概是7.51%。從趨勢來看，僵尸企業的總體比例是在減少的。其實要按現在的定義，從1998年到2001年的國企脫困時期，才是僵尸企業比重最嚴重的時期。所以我覺得與那個時候相比，今天的僵尸企業已經不算是一個嚴重的問題。

你剛才提到了僵尸企業存在的原因，其實不只是中國有僵尸企業，日本、歐洲、法國都有。日本所謂的“失去的十年”，就是因為大量的僵尸企業貸款導致的，所以僵尸企業不是中國特色的現象。原因基本都是因為銀行跟企業在某種程度上有合謀，在中國，可能還要加上第三方，也就是地方政府、銀行和企業在一定程度上是合謀。舉個例子，僵尸企業明顯資不抵債，或者沒有支撐能力，無法造血，沒法在市場上自負盈虧，那為什么地方政府給他貸款呢？因為他可能承擔了龐大的就業量，如果破產就會導致下崗，因此影響維穩，而維穩是地方政府的第一要務。從銀行的角度講，如果把一筆有問題的貸款明確標注為有問題貸款，就會惡化資產負債表，那么別人會知道這個銀行資產有問題，因而引起風險。

政對面：從年初開始，一直在強調的推進供給側的改革以及產能結構調整的話題，你認為在當前中國經濟環境背景下，解決僵尸企業問題的關鍵點是什么？

聶輝華：我覺得首先是要分類改革。要把一些僵尸企業識別出來。現在的問題是官方沒有統一的標準，各個地方都不一樣。有些地方諱疾忌醫，堅決不承認自己有僵尸企業，他們更愿意被稱為是困難企業或者特困企業。我們去地方調研，我說您這有多少僵尸企業？他們立刻說我們這沒有僵尸企業，只有少數特困企業。他們不愿意被承認，好像貼上這個標簽就變成了一個負面的東西，所以就沒有辦法摸底。首先要摸底，才能在這種情況下分得處置。比如一些有希望企業可以兼并或者重組，少數沒有希望的企業就讓它堅決破產、清算。這樣或許一些有價值的資產還可以出售，如果現在不這樣的盤查和分類的話，是沒有辦法繼續進行的，因為所有的企業都會說自己不是僵尸企業。

另外，有些機制體制也應該跟上，例如銀行的信貸機制和政府的補貼機制。很多中國特色的僵尸企業之所以存在，主要不是因為銀行信貸，而是地方政府的支持。因為現在很多銀行之所以向它貸款，也是迫于地方政府的壓力，所以地方政府應該逐漸地減少對企業的干預，但是要做到這點很難。我們曾經向中央提了一個建議，就是把現在比較困難的僵尸企業，從地方政府手里剝離出來，專門成立行業性或者是全國性的僵尸企業處置集團。因為如果不剝離的話，地方政府就不愿意承擔后果，就一直有希望讓他茍延殘喘，因為要維持就業和社會穩定。但是剝離是不得已的辦法，因為他也可能會產生道德風險問題，如果知道這樣一個燙手山芋能被別人接管的話，以后可能就再也沒有動力好好發展企業了。

歸根結底，還是要走市場化的道路，減少地方政府對企業的干預，讓市場出清，自生自滅，這樣僵尸企業問題就不那么嚴重了。國企僵尸企業問題很嚴重，是因為地方政府會為它們托底，民企的僵尸企業沒那么嚴重，是因為地方政府不太干預，所以我覺得市場化才是最主要的一個方向。

政對面：關于內地僵尸企業的數據各種都有，您現在手上掌握的內地僵尸企業的數量有沒有比較明確的數據？

聶輝華：我們的報告里面既然能算出百分比是7.51，說明我們是有數據的，只不過數據是1998年到2013年的，因為之后再也沒有公布過全國的工業企業數據。這也是我們的困惑：我們有好的方法，但是沒有數據，最新的數據部委不給。而且我們的報告被中央領導批示之后，由相關部門出面協調，一些部門也不給我們最新的數據。所以這也反映了一個很嚴重的問題，就是學者做研究需要數據，但是政府存在信息孤島和信息封鎖，所以導致政府和學術界之間缺乏良好的互動機制。

政對面：對于未來的話，你最大的期望是什么？基于上層有效的智力支持的方面你會有什么樣的期待？

聶輝華：首先，政府要尊重且平等地對待知識界，要把一些必要的數據開放給知識界，大家攜手共進，相互合作，才是未來的方向。但現在一些官員不認為學界跟政府是平等的，他覺得政府是管理者，是高高在上的，他擁有了數據就是擁有了信息，也就擁有權力，如果把數據都開放了，他就沒有那么多權力了，所以我認為這些理念制度都需要更新。

政對面：在2019年可能經濟下行的擔憂進一步加劇的情況之下，你認為如何更好地進行深化改革，如何更好地讓市場真正起到決定性作用？當下急切需要完成的是哪些工作？

聶輝華：我覺得當下最緊迫的問題是要明確改革的方向，必須堅持朝市場化這個方向前進。這一點如果稍微有模糊，都會引起一系列不確定的事件，這是最大的問題。第二個問題，是要清理很多不符合市場化導向的一些政策，尤其是讓政府真正做到放手，要明確市場配置資源和政府干預市場的主次關系是什么。另外，如果我沒記錯的話，其實十八屆三中全會列舉了336條改革的舉措，我覺得都是很好的，關鍵是看如何落實，如果能把十八屆三中全會提到的舉措都落實了，我不覺得中國經濟會有什么問題。

 

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